在近期的政策与法律讨论中，我发现很多文章，包括一些专业律师的文章，经常将中国的技术出口管制与技术出口管理混为一谈。中国的技术出口管制是出口管制的一部分，技术出口管理是技术进出口管理的一部分，而中国的出口管制体系和技术进出口管理体系两者之间虽然有一定联系，但又有很多重要的区别。
一、美国出口管制与出口管理
在谈中国相关制度之前，我们先看看美国的情况。与中国的制度不同，美国没有一个单独的技术进出口管理体系。技术出口的监管均在出口管制体系范围内。美国出口管理（Export administration）概念的外延实际上是出口管制(Export control)概念外延的一部分。
美国出口管制机构主要包括国务院和商务部：美国国务院负责军品包括相关技术的出口管制，其行政法规依据是《国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulation，ITAR）,该条例的上位法主要是《武器出口管制法》（Arms Export Control Act, AECA）。而商务部负责军民两用物项、某些纯民用物项以及不在ITAR监管范围内的低敏感军事物项的出口管制，其主要行政法规依据是《出口管理条例》（Export Administration Regulation, EAR），该条例目前的上位法是2018年《出口管制改革法》（ECRA）。《出口管理条例》（EAR）最早出现在1980年，当时是基于1979年《出口管理法》（Export Administration Act, EAA 1979）制定的。EAA 1979 在2001年到期失效，而EAR并没有因此失效，而是依靠《国际经济紧急权力法》（IEEPA）的临时授权继续有效，直到2018年。EAA 1979的前身是EAA 1969。而EAA 1969下的行政法规比较分散，并没有形成统一的出口管理条例。EAA 1969的前身是1949年《出口管制法》（Export Control Act 1949, ECA 1949）。也就是说，1969年，美国将商务部所管辖的出口管制概念弱化为出口管理概念，以与军品出口管制有所区别，兼顾安全与经济利益。尽管如此，无论是在美国商务部自己的文件中和网站上，还是在业界的讨论中，美国商务部所管辖的出口管理一直是被视为美国出口管制的一部分。中国业界涉及美国出口管制的情况主要是和美国商务部打交道，涉及美国国务院的军品出口管制事务反而很少。对于美国商务部的出口管理，业界主要还是称之为出口管制。
具体关于技术出口，从上面的讨论可以看到，纯军事技术出口由美国国防部负责出口管制；而军民两用技术、某些尖端民用技术、低敏感军事技术的出口管制（也可称为出口管理）都是由美国商务部负责采用统一的管理体制实施管理。
二、中国出口管制与技术进出口管理的区别
看完美国的情况，下面我们主要集中讨论中国的相关制度。中国的出口管制和技术进出口管理都会涉及技术出口。中国出口管制和技术进出口管理的主要监管部门都包括商务主管部门，视不同情况也会涉及其他部门。但是，中国的出口管制和技术进出口管理是两个不同的制度体系。
首先，两者的法律依据不同。中国出口管制的法律依据主要是2020年12月1日开始实施的《出口管制法》，其下涉及的行政法规主要有2024年12月1日开始实施的《两用物项出口管制条例》等。2021年12月，中国政府曾经发布过一个《中国的出口管制》白皮书，是当时对中国出口管制制度最权威的介绍文件。该白皮书中曾经介绍当时中国出口管制行政法规有《监控化学品管理条例》《核出口管制条例》《军品出口管理条例》《核两用品及相关技术出口管制条例》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》和《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》等。2024年12月《两用物项出口管制条例》实施之后，《核两用品及相关技术出口管制条例》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》已经废止。而中国技术进出口管理的法律依据主要是《对外贸易法》。《对外贸易法》界定的对外贸易包括货物进出口、技术进出口和国际服务贸易。在行政法规层面，技术进出口有《技术进出口管理条例》规定相关制度。
第二，两者的监管对象特别是目录清单不同。技术进出口管理包括技术进口行为方面的管理，出口管制对象包括货物、技术、服务等物项（包括物项相关的技术资料等数据），下面我们集中分析对技术出口的管制或管理。我国出口管制的技术包括军事技术、核技术和军民两用技术等。我国技术出口管理的技术一般是民用技术。在实务中，这一说法可能并不一定很精确，监管部门和业界有时候愿意将技术进出口管理下的技术称为“一般技术”。例如，在涉及密码相关技术的管理方面，国家规定的核心密码和普通密码都是国家秘密，不在我们的讨论范围；而商用密码不属于国家秘密，是可以进出口的。商用密码出口包括密码产品、密码技术和密码服务的出口，实际上都已经纳入出口管制制度框架下。既然是商用密码技术，其性质当然是民用的，但并不在一般的技术进出口管理制度下进行管理。所以从实务角度看，更为精确的划分取决于相关的清单目录。军品、核、两用物项等均有相应的管制清单，例如《军品出口管理清单》、《核出口管制清单》、《两用物项出口管制清单》等。商务部、海关总署每年发布《两用物项和技术进出口许可证管理目录》。现行的2026年版本中针对出口的目录分为三部分，包括两用物项出口管制清单所列物项、核出口管制清单所列物项和技术、易制毒化学品，三者依据的行政法规各不相同。《技术进出口条例》将技术分为自由出口、限制出口和禁止出口三类技术，商务部和科技部发布有《中国禁止出口限制出口技术目录》，同时明确属于军民两用技术的，纳入出口管制管理。在实务中，如果《中国禁止出口限制出口技术目录》涉及的技术和军品、核、两用物项等出口管制涉及的技术重合，出口管制相关清单目录优先适用。
第三，两者的监管主体不同。 我国出口管制涉及的出口许可一般都属于中央事权，是国家级许可事项。军品及军事技术出口许可申请的受理部门是国防科工局和军委装备发展部，具体接收申请材料的单位是国防科工局综合司。核出口许可申请的受理部门是国家原子能机构，该机构与国防科工局实际上是一个机构两块牌子，具体接收申请材料的单位是国防科工局系统工程二司。监控化学品出口许可申请的受理部门是国家禁化武办，该办公室的具体工作由工信部安全生产司承担，具体接收申请材料的单位是工信部安全生产司。两用物项包括商用密码、核两用物项的出口许可申请以及易制毒化学品的出口许可申请的受理部门都是商务部，具体接收申请材料的单位是商务部与地方商务部门，申请人可以通过线上、窗口和信函方式提交申请。而我国技术进出口管理的限制类技术进出口许可，在2007年《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》发布后，已经成为中央指定地方实施的行政许可。申请的受理机构是省级商务主管部门，申请人一般线上提交申请，省级商务和科技主管部门分工合作进行审查。
第四，两者其他的不同。由于出口管制和技术进出口管理的法律法规依据不同，两者在具体规则上还存在很多其他不同的地方。例如，根据《技术进出口管理条例》，技术进出口，是指从中华人民共和国境外向中华人民共和国境内，或者从中华人民共和国境内向中华人民共和国境外，通过贸易、投资或者经济技术合作的方式转移技术的行为。也就是说，技术进出口管理中的技术进出口是以跨境为标准界定的。而《出口管制法》所称的出口管制，是指国家对从中华人民共和国境内向境外转移管制物项，以及中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项，采取禁止或者限制性措施。也就是说，出口管制工作中看待技术出口并不以跨境为唯一标准，即使没有跨境，在境内或境外发生的技术转移也可以被实施出口管制。另外，根据《出口管制法》第十二条，“出口管制清单所列管制物项以及临时管制物项之外的货物、技术和服务，出口经营者知道或者应当知道，或者得到国家出口管制管理部门通知，相关货物、技术和服务可能存在以下风险的，应当向国家出口管制管理部门申请许可：（一）危害国家安全和利益；（二）被用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具；（三）被用于恐怖主义目的。”这一规定体现了“全面管制”原则。而在技术进出口管理中，不存在类似的规定。
三、未来发展
中国的出口管制制度经过长期的发展演变，特别是在2020年《出口管制法》施行以后，已经日渐成熟与完善。今后在出口管制域外管辖、管制物项出口目的国家和地区风险评估机制及相应的管制措施、管制清单（含目录或名录）管理、刑事责任界定等方面仍有进一步完善的空间。《两用物项出口管制条例》第二十六条规定有一个关注名单制度，到目前我们尚未看到该制度的实践，可见在已有规则的全面落地方面也还需要一个过程。
出口管制部门间合作经过长期实践已经日益流畅高效。有些管制事项，例如商用密码、易制毒化学品，往往涉及到出口管制法律法规之外的法律法规，其管理体制涉及多部门合作，目前运行也比较顺畅。今后考虑到对标高标准国际经贸规则特别是CPTPP相关国际规则以及国际禁毒合作形势变化等要求，相关工作也有进一步优化的空间。
相比而言，技术进出口管理工作今后的调整可能会比较大。特别是在经大修的《对外贸易法》于今年3月1日生效之后，《技术进出口管理条例》的大修已经非常必要。
我个人认为，保留相对独立的技术进出口管理制度，同时加强其与出口管制制度的协调，应该是一个合理的选择。我们将“一般技术”或者纯“民用技术”的管理与军品、核、两用物项相关技术的出口管制区分开来，不按照美国的方式合并监管，有利于统筹发展与安全，有利于在维护国家安全和利益的同时，促进国际技术合作。
一方面，技术进出口管理目前单纯的“跨境”标准已经无法满足形势的需要。参照出口管制制度，涵盖“视同出口”等行为，有利于补齐监管漏洞。
另一方面，技术进出口管理不仅涵盖出口管理，也涵盖进口管理；不仅有许可管理，也有鼓励措施管理。技术进出口管理制度改革宜着眼于提高国际经济技术合作水平的目标，在便利化措施、鼓励措施方面多动脑筋。特别是伴随着中国企业“走出去”的步伐，如何便利企业集团内跨国机构间技术转移和技术服务，推动有序“走出去”，促进贸易投资一体化，引导产业链供应链合理有序跨境布局，应该是条例修改的一个重要考量。
2007年以后，技术进出口许可成为中央指定地方实施的行政许可。不过，从实践看，这一简政放权似乎在便利化方面的实际效果有限。随着形势的发展，某些重要的技术出口涉及国内外复杂因素，地方商务主管部门有时可能缺乏判断能力。今后可以适当考虑部分收归中央部委管辖，采用央地合作方式进行管理，从而提高监管效率。
