出海经营风险防范与合规指南：通用风险之经济制裁

国际制裁按照实施主体的不同可以分为多边制裁和单边制裁。多边制裁由国家集团或国际组织（如联合国等）实施。单边制裁通常由一国针对另一个国家、地区、个人、实体实施。尽管目前国际上仅承认国际组织的制裁，但随着地缘政治局势紧张，经济制裁已成为了一种重要的外交和战略手段。

12.1 多边经济制裁

12.1.1 规则概述

联合国经济制裁的直接法律依据是《联合国宪章》第七章。根据《联合国宪章》第七章第 41 条，“安理会认为存在威胁、破坏和平或侵 略行为时，可以采取武力之外的办法，包括断绝经济关系、铁路、海运、航空、邮电、无线电及其他交通工具，断绝外交关系等措施。”联合国 制裁由安理会通过决议实施，现行有效的制裁制度有 14 个，集中在支持政治解决冲突、核不扩散和反恐方面。尽管联合国的经济制裁对联合 国会员国具有普遍法律约束力，但其效力不直接及于成员国内的个人、 企业等主体，而是由各成员国自主地采取措施达到制裁效果。执行联合 国的制裁决议是成员国的义务，各国一般通过法律法规将联合国的制裁 决定内化，企业若与被制裁国的实体进行交易，将面临极大的风险，可 能既违反本国法律又违反其他相关国家的法律。联合国经济制裁风险实 际上已经转化为违反各国相关法律法规的风险，企业需要做的便是充分 了解并严格遵守交易涉及国家的经济制裁法律，此处就不再展开讨论。

除了联合国外，世界银行的制裁对企业的影响也非常之大。近几年来，尤其是 2019 年以来，中国企业受到世界银行制裁的数量呈明显的、较大的上升趋势。世界银行集团层面的制裁政策主要包括《世界银行集团：反欺诈与反腐败制裁政策》和《世界银行集团制裁指导方针》，通过政策规定了用以裁定并制裁与世界银行集团融资或担保业务相关的涉嫌欺诈和腐败行为的管理体系，确定了何种行为将受到制裁及可能的制裁形式，并为实施制裁的人员提供了做出制裁决定时应考量的因素。此外，世界银行制裁相关还包括《世界银行程序法：在世界银行资助项目中的制裁与和解程序》《世界银行指令：制裁在世界银行资助项目中的 欺诈和腐败行为》《国际金融公司制裁程序》《多边投资担保机构制裁程 序》和《世界银行私营企业程序》。

12.1.2 违规风险

了解企业在参与世界银行的投标时有何风险，则需要具体了解世界银行的制裁针对哪些不正当行为，腐败、欺诈、强迫、串通及阻碍行为都会引发世界银行的制裁。这些不正当行为均需要企业在申请贷款时全程提高警惕，否则，不仅使用该贷款资金的个人或实体、世界银行贷款资金的接受者，还有申请贷款时使用的承包商、供应商、服务商、分包商、各类代理及相关人员，均有可能被列入“禁止合作企业和个人名单”。实体不当行为的性质、是否干扰调查、是否有受过制裁都会影响世界银行的制裁决定。

世界银行的制裁措施主要限制被制裁主体投标或参与世界银行融资的项目。这些制裁措施主要包括训诫函、附条件免予取消资格、取消资格、附解除条件的取消资格、赔偿。世界银行会将被附条件的取消资格或者永久取消资格企业和个人列入“禁止合作企业和个人名单”并收回已资助的资金，被制裁者在被处罚期限内禁止承接世界银行资助项目。除了经济损失外，这些被制裁者在国际上的资信也会受到极为不利的影响。

对于中国企业来说，世界银行的制裁行为除了影响企业投标及参与世界银行融资项目的机会，还会影响企业参与其他非多边开发银行项目的投标机会，因为被列入世界银行制裁名单不但会影响企业信誉度，同时也证明企业内部缺乏有效的合规体系，在评标时相对没有优势，业主也会将与此类被制裁主体合作的风险考虑在内。此外，世界银行与欧洲复兴开发银行、亚洲开发银行、美洲开发银行、非洲开发银行等多边开发性金融机构达成了《共同执行制裁决定协议》，世界银行的制裁可能触发国际多边金融机构的联合制裁，被制裁实体也不能参与这些机构提供融资支持的项目。

12.1.3 合规方案

世界银行发布的《世界银行诚信合规指南》（简称“世行合规指南”）为企业建立有效的诚信合规管理体系提供指导。因此，建议企业根据《世行合规指南》建立世界银行诚信合规体系，包括：

第一，企业行为准则或类似文件或往来函件中需明确规定并明确禁止的任何形式的不当行为，不论是直接的还是间接的，不论是通过其有效控制下的代理人和其他中间人；

第二，高级管理层和董事会或类似机构需坚定、明确、清晰且积极的支持并承诺贯彻实施诚信合规计划，同时为管理层的诚信合规计划的制定和实施提供指导、资源和积极支持，并对诚信合规计划的内容和运作有所了解，对诚信合规计划的实施和有效性进行合理监督；

第三，必须让企业全体员工知悉，遵守诚信合规计划是一项强制性规定，是各层级人员的责任；

第四，企业需定期梳理、审查适用的合规规范，并定期审查诚信合规计划在预防、侦查、调查和应对各类不当行为方面的适宜性、充分性和有效性；

第五，企业需制定并有效落实企业合规管理制度，范围应包括：员 工的尽职调查、限制与前公职人员的关系安排、馈赠、接待、娱乐、旅 行和开支、政治捐款、慈善捐款和赞助、疏通费、记录保存、防止欺诈、共谋和胁迫行为等；

第六，企业需制定并落实针对商业伙伴的合规管理制度，范围应包括：对商业合作伙伴的尽职调查、向商业合作伙伴告知诚信合规计划， 要求商业伙伴遵循诚信合规计划等；

第七，企业需制定并落实有效的内部控制制度，对企业的财务、会 计、记账以及其他业务活动进行制约，妥善公正地记录所有的财务交易；

第八，企业需制定并落实有效的合规培训制度，并定期宣传诚信合规计划，为员工提供有效的合规培训；

第九，企业需制定并落实有效的奖惩制度，以激励员工切实公司诚信合规计划，并对违规行为零容忍；

第十，企业需制定并落实有效的报告制度，建立顺畅的沟通及举报渠道，使员工能及时寻求帮助，或提出改进建议而无需担心报复计提行动。

第十一，企业应通过与商业组织、行业组织、专业协会和民间社会组织进行交流，为提高商业合规标准、透明度和问责制作出积极贡献， 从而鼓励和帮助其他公司制定内控、道德、诚信合规计划。

此外，若企业被世界银行制裁，企业在世界银行启动调查、谈判和解协议直到建立合规体系的各个阶段，都需要充分地与世界银行进行抗辩。被制裁后，积极配合调查并采取补救措施可以缩短制裁期限。

12.2 美国经济制裁

12.2.1 立法概述

美国制裁法律体系主要分为美国国会通过的立法、美国总统签发的 行政命令以及联邦机构发布的条例三类。其制裁体系运行的流程是，首 先，美国国会颁布的《国家紧急状态法》(National Emergencies Act，NEA)、《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act，IEEPA)等法律是授权美国总统在美国国家安全、外交政策或经济受到威胁时对国际贸易和商业施加限制措施的基本法。此外，美国国会还直接发布涉及制裁内容的其他法案，指示美国总统就更具体的原因实施制裁，例如，《中止与俄罗斯和白俄罗斯的正常贸易关系法》、《终止俄罗斯石油进口法》等。其次，美国总统会颁布行政命令以明确 制裁措施的范围和程度。最后，各行政部门会通过修改、制定联邦法规、发布公告等方式，实施行政命令，并具体负责制裁的实施。其中，美国财政部海外资产控制办公室(the Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury，简称“OFAC”)负责监管交易、获取美国资产、使用美元和美国银行系统，也是各类经济制裁清单 的主要维护机构。OFAC 针对不同国家和地区制定若干制裁项目，并将被制裁实体列入不同的经济制裁清单。美国主要制裁清单及其法律后果如下：

值得注意的是，OFAC 存在50%规则，且适用于SDN 清单和SSI 清单。若SDN 清单、SSI 清单实体单独或合计、直接或间接地持有某一实体50% 或以上的权益，那么该实体即使不在 SDN 清单、SSI 清单上，也会被视为被制裁的实体。

违反美国经济制裁的法律后果可能包括民事处罚、刑事处罚，以及被列入制裁名单等严重后果。具体地，根据《国际紧急经济权力法》， 美国人或者因与美国产生管辖因素的主体违反经济制裁法规的要承担相应的法律后果，包括：民事上，最高赔偿金额是 25 万美元或违法行为涉及交易额的两倍，取更高值。刑事上，故意违反经济制裁法规的，判处最高 100 万美元的罚金，自然人还可能面临不超过 20 年的刑期。

12.2.2 违规风险

第一，美国经济制裁的域外适用。美国经济制裁可分为一级制裁和次级制裁。其中，一级制裁适用于美国人以及与美国有连接点的非美国人；而可以被认定为存在美国连接点的情况十分宽泛，当交易涉及美美元、基础设施（例如，使用位于美国的服务器和/或由美国主体管理的系统）、美国人或美国原产商品等都可能被认定为存在美国连接点。一般情况下，美国经济制裁法律法规中的“美国人”包括(1)美国人，包括美国公民、永久居民，无论其居住在何地；(2)位于美国境内的所有个人和实体；(3)所有美国法人实体及其境外分支机构。但《伊朗交易与制裁条例》和《古巴资产控制条例》适用于美国人拥有或控制的非美国实体，《朝鲜制裁条例》适用于美国金融机构拥有或控制的非美国实体。

次级制裁适用于与美国没有连接点的非美国人。美国次级制裁主要所涉及的国家或事项主要包括伊朗、朝鲜、俄罗斯等国家以及反对恐怖主义和防止大规模杀伤性武器扩散等。另外，如果非美国人与 SDN 清单上的个人或实体提供重大金融、物资、技术支持和服务，也可能触发次级制裁。

第二，涉敏感业务的次级制裁风险不断攀升。随着美国不断加强对伊朗、俄罗斯制裁的影响下，越来越多的中国实体因涉及伊朗和俄罗斯等敏感业务而被列入 SDN 清单，且部分实体还被附加了次级制裁标识。截至 2024 年 7 月 10 日，已有 693 个中国(含港澳地区)实体和个人被列入美国 SDN 清单，65 个实体被列入 NS-CMIC 清单。

12.2.3 合规方案

12.2.3.1 全面评估交易风险

经济制裁的合规审查要点主要包括经营的物项是否为国家出口管制清单控制物项，最终目的地是否为禁运国或其他敏感国家，最终用户是否被制裁，最终用途是否具备合理性，交易所涉行业是否存在次级制裁风险，是否存在美国连接点。

在对客户以及最终客户进行筛查时，企业要注意OFAC 的“50%规则”。

需要注意的是，如果一个或多个 SDN 实体所拥有里另一个实体的权益低于 50%，即使 SDN 实体控制了该实体，则该实体不会自动被视为受制裁实体，但此类实体有可能成为 OFAC 未来执法对象，所以在与此类实体交易中应谨慎，防止该实体作为 SDN 清单、SSI 清单实体的代理人签订合同、参与贸易。

企业还需要密切关注主要贸易国家的制裁名单是否有更新，每次交易前都有必要根据相关国家(地区)最新制裁清单检查交易伙伴是否为被制裁对象。这些名单、措施的更新可由专门负责出口管制合规的部门进行维护。

12.2.3.2 谨防履约风险

美国制裁措施更新频繁，这会导致突发事件发生而使企业无法履行已签订的合同，引发合同违约风险。因此，在合同签订之前，企业可设定合同条款，加入免责声明、退出条款或者将突发的制裁措施列为不可抗力事件，可以一定程度上帮助企业规避风险或免除责任。另一方面， 企业可以在合同条款中增加相应的保证与承诺，要求合作伙伴也遵守相关经济制裁的要求，并通过救济条款约定在交易对方出现违反 OFAC 制裁合规情形时可以采取的赔偿和救济手段。

其次，企业应谨慎确定合同期限，避免签署期限过长的合同，避免陷入突发制裁事件使企业难以脱身。

此外，企业需要切实落实合规体系并保留单据、材料以证明企业已经尽到合规义务，否则免责条款只是一纸空文，还有可能被认为故意隐瞒而加重制裁处罚。

最后，若合同没有对此方面内容进行约定，那么企业可以尝试通过 争议解决途径进行事件定性。一般来说，跨国贸易合同常约定仲裁条款， 而仲裁实务普遍认为制裁问题可以仲裁。例如 Belship Navigation，Inc. v Sealift，Inc.一案，美国纽约南部地区法院批准一项动议，迫使当事人就涉及古巴资产管理规定的争议进行仲裁。但是此种救济途径并非一定有效，因为涉及制裁的仲裁裁决未必能得到国内法院的承认与执行，需要具体到个案进行分析。但若条件合适，企业可以一试。

12.2.3.3 减少美国连接点

如前所述，美国对于非美国实体的制裁管辖基础在于“美国连接点”，企业应在交易前审查交易过程中涉及的美国连接点，以减少美国

“长臂管辖”的可能，如避免使用以美元为中心的金融体系作为交易媒介；如非必要，避免美国主体参与交易全程等。

但是企业需要注意，对于一些受到二级制裁的实体或所涉行业涉二级制裁风险，即使交易中不存在美国连接点，也不能与其进行交易(美国颁发通用许可证的除外)。

另外，需要提醒的是，企业在经营中要格外注意自己的美国子公司经营是否合规，若有违规行为，则 OFAC 会根据母公司是否实际参与决策并在交易中存在重大违规行为来决定是否穿透，追究位于中国或其他国家的母企业的责任。如近期的微软案，OFAC 指控微软在 2012 年 7 月

至 2019 年 4 月期间参与了 1339 项明显违反 OFAC 多个制裁项目的行为， 包括通过其俄罗斯子公司出售软件许可、激活软件许可，以及从位于美国和爱尔兰的系统或服务器上向被制裁主体以及其他位于古巴、伊朗、叙利亚、俄罗斯和克里米亚地区的最终用户提供相关服务，这些业务涉及的总金额为 12，105，189.79 美元。最终，微软因同时违反出口管制和经济制裁规定被处以超过 330 万美元的罚款。

12.2.3.4 寻求政府相关主管部门的帮助和指导

随着我国《中华人民共和国反外国制裁法》（“《反外国制裁法》”）、

《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（“《阻断办法》”）等的颁布实施，当企业面临经济制裁的威胁或遭受经济制裁时，应当与政府相关主管部门（例如，商务部门）、行业协会等建立沟通机制，及时汇报情况并寻求指导和帮助。

同时，企业也应积极寻求专业法律服务机构等外部机构的指导和帮 助，以全面了解制裁影响、制定应对策略，并合法合规地维护自身权益。

12.2.3.5 主动应对经济制裁

根据OFAC 的声明，制裁的最终目的不是为了惩罚，而是为了积极改变行为。被列入制裁名单的企业，在承担相应的法律责任后，应在后来 的经营中严格遵守相关法律法规，并向 OFAC 提出请求将其从任何制裁名单中除名，包括 SDN 清单。申请从制裁清单中移除的条件包括：OFAC 在制定制裁清单时出错、采取企业重组措施或者管理层改组等补救措施、自然人死亡或者实体不复存在等。

企业以邮寄或电子邮件方式向OFAC 提交书面申请。申请书应包括以下内容：

 被列名者的姓名及联络人的姓名及通讯地址(包括电邮地址)；

 OFAC 将其列入制裁名单的日期；

 详细说明为什么应将名单所列者除名；

 可以提交其他支持请求的补充资料。

但需要注意的是，披露信息应当合法合规，以遵守中国法律为前提。除了申请移除黑名单，企业还可以向美国联邦法院提起诉讼，由法

院审查 OFAC 将企业或其他实体列入制裁清单的行为是否符合正当程序要求。

成功被移除制裁名单后，企业应吸取教训，更加谨慎地预防违规风险。

基于以上建议，企业经济制裁风险控制主要依赖于企业的合规体系是否能够有效落实，既可进行事前事中的审查，又可为企业事后涉及制裁时提供支持。因此，一个完整有效的制裁合规体系对企业至关重要。

OFAC 在其颁布的《OFAC 合规承诺框架》（ A Framework for OFAC Compliance Commitments）中总结了一个有效合规体系必须具备的一些重要因素，包括管理层承诺、风险评估、内部控制、测试与审计、以及培训。该 5 个要素与我国出口管制合规体系的 9 个要素并无本质不同，

12.3 对俄经济制裁

12.3.1 规则概述

因俄乌冲突持续，美国、欧盟、英国、加拿大、澳大利亚、日本等国家和地区不断升级对俄罗斯相关实体和个人实施严厉的制裁。这些制裁措施主要通过国家立法、行政令等实施。例如，美国的制裁主要基于《国际紧急经济权力法》《通过制裁对抗美国的对手法案》《乌克兰自由支持法》以及多项总统行政令（如第 13660 号、第 13661 号、第 13662号、第13685 号、第14024 号等行政令）。欧盟则依托欧盟理事会决议， 包括欧盟第 269/2014 号条例、第 833/2014 号条例等实施制裁。英国在脱欧后通过《2018 年制裁与反洗钱法案》以及财政部和外交部的相关命令和指令（如《2022 年俄罗斯（制裁）法规》等）对俄罗斯进行制裁。加拿大的制裁措施依据《特别经济措施法》《司法移交和国际制裁实施法》等法律以及相关行政令实施。日本则通过《外汇及外国贸易法》以及内阁决议来执行制裁。这些制裁措施通常包括资产冻结、贸易限制、金融制裁和旅行禁令等，旨在对俄罗斯的经济和政治施加压力，促使其改变在乌克兰问题上的政策和行为。

总的来说，美国的盟友采取的主要措施基本与美国保持了同步，但基于各国自身的经济结构以及对俄罗斯经济的依赖度，又有所不同。

12.3.2 违规风险

第一，美国与盟友制裁联动进一步加强执法。自俄乌冲突以来，美 国便持续敦促其盟国在涉俄制裁上对包括中国在内的第三国采取一致步 调。而此次 G7 峰会后，各国已经就涉俄制裁的后续执法和反规避措施发布了联合公告，表达了后续将一致行动的决心。而且，美国与欧盟、日本和英国还联合发布了“共同高优先级物品清单”，共计 50 个 6 位商 品编码（见附件）。这 50 个商品编码中的物项不仅包括 CCL 上具有 ECCN 编码的物项，也包括指定为 EAR99 的低技术物品。同时，OFAC 已根据Executive Order 14024 第 11（a）（ii）节发布了涉及俄罗斯军工基础 的物品清单。凡是涉及上述两个清单上的物项交易，哪怕不存在美国连 接点，都可能会触发二级制裁，对中国企业开展涉俄业务产生重大影响。

随着美西方诸国在俄罗斯制裁上的联动日益频繁，从事涉俄业务的中国企业未来可能将面临来自多个法域的涉俄制裁风险。

第二，受制裁的俄罗斯行业进一步拓展。截止目前，OFAC 已依据

Executive Order 14024 第 1(a)(i)节指定俄罗斯国防及相关物资行业

（ defense  and  related  materials  sector ），金融服 务 行业 

（ financial  services  sector ），航空 航天、电子和海洋行业 

（aerospace, electronics, and marine sectors），会计、信托和公司组建服务以及管理咨询行业（ accounting, trust and cororate formation services, and management consulting sectors），量子计算行业（ quantum  computing  sector ），金属和采矿业(metals  and mining sector)，建筑、工程施工、制造和运输行业（architecture,

engineering, construction, manufacturing, and transportation sectors），俄罗斯企业在上述行业内经营可能被制裁。

第三，更多中国企业因涉俄业务而被列入 SDN 清单。自 2022 年以来，SDN 清单内所列中国企业规模越来越大，不仅包括大型央企一级子公司，也包括了多家上市公司及其主要子公司。从美国财政部过往的公 开表态来看，美国政府掌握有大量中国企业涉俄特定行业相关业务证据， 只是出于各种因素考量，在增加中国企业进入 SDN 清单时，仍保持一定克制。但是，随着国会的压力与日俱增，叠加以大选年的选举压力，

OFAC 后续追加中国企业进入制裁清单的频次可能会进一步加快。

12.3.3 合规方案

面对与俄罗斯频繁贸易往来的现状，除了本指南第12.2.3 中提及的合规建议，企业还可从以下角度降低涉俄贸易制裁风险。

12.3.3.1 全面风险评估

在美欧等国现有对俄罗斯制裁的法律体系下，俄罗斯制裁涉及不同的制裁项目和不同国家的监管部门，细微的交易背景差异可能会导致评估结论截然不同。因此，建议企业厘清美欧等国对俄制裁的适用范围， 结合公司现有供应链和业务情况进行全面梳理和评估，以识别其中的风险大小，并相应做出商业决策：首先确认相关交易是否存在任何法域下的连接点；其次应当结合第 14024 和 14114 号行政令等具有次级制裁效力的法律规定去判断开展相关交易是否存在处罚次级制裁的可能性，并据此做出商业判断。

12.3.3.2 尽快建立和完善风险识别机制

为防范供应链和交易网络中其他交易方的涉俄风险因素波及企业自身，企业应当建立定制化的涉俄业务管理体系，对相关供应商、客户、最终用户加强审核，并能及早发现交易中存在的危险信号。

同时，考虑到制裁的潜在严重后果，建议设置业务红线，禁止在受 全面制裁的国家和地区开展业务，例如乌克兰的克里米亚地区、卢甘斯 克地区、顿涅茨克地区等战时地区，以防业务部门在目前的经济形势下， 为了促成相关交易，有意忽视或掩盖交易中存在的潜在风险。

12.3.3.3 审查交易标的和相关方

建议企业筛查涉俄业务标的是否属于美国 EAR 管制物项。其次，对于不落入美国管制的产品，比如完全是中国制造的产品，还需要关注是否落入上述高优先物品清单等高风险物项清单。

同时，建议企业确保了解客户信息（例如护照、电话号码、国籍、居住国、公司成立、运营和地址）和地理位置数据适当地集成到合规筛查协议中，并根据其总体风险评估和特定客户风险评级情况持续更新信息。

12.3.3.4 启动紧急应对方案

建议企业依据业务风险情况建立应急团队，必要时借助第三方机构， 对特定涉俄高风险业务进行风险评估及合规应对，及时制定应急方案， 比如高管回撤、资金回流、资金池分布与调整、备件采购、供应链替代 技术等措施。

12.3.3.5 制定和完善制裁合规计划

建议企业制定、实施和定期更新制裁合规计划，采用基于风险的方法开展制裁合规。OFAC 合规计划有五要素：管理层承诺、风险评估、内部控制、测试和审计和培训。与美国 BIS 的合规手册 (Export Compliance Guidelines)中的八要素相比，OFAC 合规计划也大体一致。因此，合规体系搭建具体内容详见本《指南》第 6.2.3.1 部分。

12.3.3.6 持续关注相关政策更新并定期进行业务风险评估

鉴于美西方对俄罗斯政策不断升级且在近期变动越来越频繁，企业应当实时关注相关政策更新可能对现有交易带来的影响，并及时做出相应的业务调整。同时，在如今国际局势日趋复杂的背景下，区域政策和风险评估已经和企业的商业决策越来越密不可分，甚至成为“必修课” 因此，企业应当定期结合中长期商业规划，对俄罗斯业务是否继续进行评估，以防止由于涉俄业务的存在对企业的长期发展计划带来的负面影响。

此外，随着《外国制裁法》、《阻断办法》等的出台，企业有可能陷 入遵守外国的制裁规则但违反本国的阻断法或者遵守本国的阻断法却违 反外国的制裁规则的“两难困境”中。完全无视外国的制裁措施，或因 遵从外国制裁措施导致违反我国法律法规的做法，都是不可取的。因此， 企业要跟上形势变化，关注我国与外国相关法规的适用范围、立法动态 及典型案例的发布情况，并结合相关领域的专家建议，尽量找到平衡点， 使自身行为符合业务所需遵守法律法规的规定。我国的各类企业，特别 是跨国企业，更应高度重视近年陆续出台《反外国制裁法》及其配套法 规的内容与相关实践，避免触发相关处罚。