单一窗口建设提升日程-贸易便利化最大利好开始释放

最近,口岸办释放了即将在顶层设计中推出中国统一版的单一窗口建设,这意味着各地自己搞的一套单一窗口基本算是废掉了,中国的贸易便利化不应该各行其是,否则中国的进出口成本就太高了,现在就看政府能够舍弃小利益逐大利益,能否对自我革命是检验改革的最好标志!转载一份江小平老师的老文章,分享给大家!
按语:“单一窗口---Single Window 简称 SW ” 是贸易便利化的一个关键措施,上世纪90年代末,中国政府开始建设电子口岸系统,其原本的目标和方向就是SW,但可惜的是这个系统最终没有完成统合,除了海关主导的电子口岸外,商务部、商检总局、外汇管理等等机构和部门都建设了自己的系统,涉及到权力、涉及到部门利益,不足为奇。
最近,一些地方政府和口岸机构重新启动SW,我个人对此不太认同,在缺乏全国SW整体的顶层规划设计情况下,各地自己搞的SW,相互之间如何衔接是个大问题。各地SW掺杂了不少私人机构,利益纠葛将成为今后的全国SW的一个巨大障碍。
立此存照。
一、单一窗口的定义
根据国际贸易便利化及电子商务中心(UN/CEFACT)在其33号(2005年)与35号(2010年)建议书中分别给出了《国际贸易单一窗口建立指南》与《建立国际贸易单一窗口法律框架》,强调了实施单一窗口的核心思想:贸易相关的企业一次性通过一个通道提交相关资料、数据以及单证,即可满足进出口以及中转相关的各个监管部门的监管要求,并且监管部门可以一次性办理相关流程。根据单一窗口的核心思想,可以总结出单一窗口所需要具备的三项元素:一次申报、一口申报、一次处理。根据组织形式的不同,各国实行的单一窗口基本又可以分为三类:“单一系统”模式、“单一机构”模式以及“公共平台”模式,下文将就这三种模式进行分别介绍,并会根据欧经会给出的单一窗口建设对各个国家进行的问卷调查,对各种模式单一窗口进行总结对比。
二、“单一系统”模式
各个政府部门之间协作,建立一个单一的系统,收集、整合、处理、发送贸易相关的数据,各个部门通过该系统处理业务、监管贸易活动。这种模式的特点是“机构独立,系统单一化”。实行这类单一窗口的国家,往往是进出口贸易结构较为复杂的国家,需要对各类商品进行不同的监管,所以各个部门的独立是必要的,这样各个部门在其负责监管的领域就能够形成足够的专业性,保证不同商品的贸易得到更高效的处理以及更充分的监管,目前,实施“单一系统”模式的单一窗口有美国的ITDS(International Trade Data System)、韩国的UNI-PASS、马其顿的EXIM、日本的NACCS(Nippon Automated Cargo and port Consolidated System)、阿塞拜疆的e-Customs等等。
美国的ITDS实施的时间比较早,在1996年,便基于各个政府部门的需求而形成的“Automated Commercial Environment”平台的理念,开始了执行层面上ITDS的开发。然而,并不是所有目前实行“单一系统”模式的国家都与美国相似,在一开始便确立了系统单一化的思想,例如日本和韩国“单一系统”的形成,则是经过了较长时间的分阶段执行,逐步形成了“单一系统”模式的单一窗口,其中日本早在1978年在空运领域则已经实行单一窗口,在之后的二十多年里,该系统不断扩散至其他领域,并逐步对接甚至整合贸易相关政府部门的自有系统,在2003年初步形成了真正意义上的“单一系统”,满足各政府部门以及各企业机构的需求。
三、“单一机构”模式
单一机构模式是通过一个机构来协调并执行所有与跨境活动相关的监管职能,该机构接受贸易相关企业申报数据后直接进项相关流程的办理,统筹执行相关的监管。这种模式的特点是“机构集中化,系统单一化”,实行这一类单一窗口的国家,其贸易结构往往相对单一,这样才能够使得单一结构模式下,这一监管部门才能具有足够的效率来支撑其行政与监管活动,所以实施“单一机构”模式的国家并不多,瑞典和荷兰采用了这种模式。
四、 “公共平台”模式
贸易企业可以通过此平台的单一界面一次性向不同的相关监管部门机构进行申报,且通过该平台接收各个机构和部门的确认信息,而该平台可以对接、整合来自各监管部门的自有系统,实现信息共享与业务协作。这种模式的特点是“机构独立,系统协作”。实行这种模式的国家,往往是其各个监管部门已经建立了自有的监管系统,这种情况下建立一个公共的信息共享平台是最为经济的方案,但是随着单一窗口建设的不断深入,将各个部门的自由系统与信息平台的对接与整合显得愈发重要。目前,应用“公共平台”模式单一窗口的国家在众多发展中国家较为普遍,其中很多国家都是通过与新加坡进行合作和交流,借鉴新加坡TradeNet的经验并结合本国国情建设单一窗口,例如毛里求斯和加纳的TradeNet平台和塞内加尔的ORBUS平台。而像新加坡的TradeNet、香港的DTTN(Digital Trade and Transportation Network)以及德国的DAKOSY等发达国家和地区的“公共平台”模式的单一窗口,目前都已经进入到一个新的发展阶段,逐渐整合了众多的增值服务,使得这些国家的单一窗口能够为该国贸易相关企业提供更加全面的服务。
五、三种模式运作与经营的对比分析
(一)运作模式
对于“单一系统”模式的单一窗口,由于各个相关的政府部门使用的是同一套系统,也就是说,各个部门之间信息的传递并不需要进行格式的转换就能够直接传递,这就大大提高了审批和通关效率:企业将货物信息通过单一窗口进行提交,单一窗口会根据系统中嵌入的规则将信息传送到相应监管部门的终端,监管部门对货物信息进行审批之后,便直接将审批意见传送给海关,海关便可以根据该审批信息对货物做出相关的决定。而对于“单一机构”模式,其本质与“单一系统”并没有区别,只是负责运营和维护的部门只是由一个部门负责,比如瑞典海关就是瑞典单一窗口的负责部门。
“公共平台”实施国家众多,不同发展水平的国家在“公共平台”单一窗口的运作上也有着区别。一般来说,“公共平台”并没有将监管部门的自有系统整合到自身当中,而是将自身与监管部门的自有系统进行对接,数据的传输还是需要进行格式的转换,监管部门之间的信息传递往往是不能够直接进行的,这是“公共平台”与“单一系统”最大的不同,所以如果要实现“公共平台”在效率上的提升,则需要在网络技术上进行较大的投入,例如新加坡的TradeNet在其实施和改进过程中,一直都坚持使用最新、最先进的网络传输技术,甚至将相关的法规转化成计算机可以识别的信息,嵌入到系统终端,能够自动地对申报做出审批,多达90%的申报可以在10分钟之内得到反馈。
可以看到,就运作效率上来讲,“单一系统”和“单一机构”要比“公共平台”更好,因为其实现了信息在监管部门间的“无缝传递”,但是,就单一窗口的建立过程而言,建设和完善“单一系统”模式涉及到众多部门的利益,需要各部门间合作的不断深化,也需要参与部门较高的执行效率,所以其过程相对于“公共平台”而言也是更加漫长的:日本的单一窗口NACCS真正意义上的建立是在2003年,但是其项目启动则在1978年就开始了;韩国的UNI-PASS则是从2003年启动,正式完成则是在2009年,用了将近6年的时间。“
公共平台”模式不需要对各监管部门自有系统的绝对整合,在利益协商上相对容易,这也是许多发展中国家选择应用“公共平台”的原因。
(二)经营模式
“单一系统”和“单一机构”模式的单一窗口项目多是由政府主导并由政府预算提供资金支持的:美国、韩国、芬兰、菲律宾等国家的单一窗口均是由其国家政府出资,并进行日常的维护与运营,并且,对于单一窗口项目的推进,实施“单一系统”模式的国家往往是成立一个包含参与部门的代表以及技术专家的团队来对之负责。无论是“单一系统”,还是“单一机构”,往往是政府内部信息传递机制的变革,所以这一类单一窗口往往也是由政府自身主导的,这样的单一窗口给企业带来的好处是,这些单一窗口往往是不收费的,企业不需要负担相关的运营成本。
“公共平台”模式的单一窗口大多是由企业发起,或者是“政企合作”的模式。德国的DAKOSY就是由三家公司:码头运营商GHU、船公司DIHLA和货代公司DIHS控股的,三家公司分别持有DAKOSY三分之一的股份,而其日常运营与维护也是三家公司出资。而像新加坡、加纳、毛里求斯的TradeNet都采用的是“政企合作”的经营模式:单一窗口初期的建设资本一般是由政府出资,而之后的经营完全交由负责单一窗口运营的独立机构负责(一般都有政府持股)。其他的“公共平台”也多是类似的经营方式,单一窗口作为独立的企业形式经营,有的具有政府持股,有的甚至直接委托给独立的私人企业进行运营。在这种模式下的单一窗口一般来说是要对每次申报进行收费的,比如香港的DTTN则由其运营机构TradeLink对每次申报收取费用,平均每单大约是0.32美元,而有一些国家或地区的“公共平台”除了收取每次申报的费用,还要收取一定的注册费用或者账户使用费用,例如新加坡的TradeNet会对每个账户收取每个月约13.85美元的费用,塞内加尔的ORBUS要对注册用户一次性收取200美元的注册费用。
与“单一系统”和“单一机构”相比而言,“公共平台”模式的单一窗口由于其具有的企业属性,需要用户企业负责一定的运营成本,但是“公共平台”的经营模式相对来说更加容易接受外部的监督,在政府部门行政效率相对较低发展中国家,采用企业形式的“公共平台”其实反而能够通过更加高效的运作以及技术上的专业性来弥补其给企业带来的经营成本。另外,在“公共平台”模式下,单一窗口系统会更加开放,供应链中的许多模块和节点可以更加容易地连接到其中,比如新加坡的TradeNet、香港的DTTN等比较成熟的“公共平台”的单一窗口,已经在积极地向生产商以及销售商两端进行延伸,可以为用户提供更加全面的服务,也个更加有利于政府部门对产品的流通进行有效监管。
六、对于中国单一窗口建设的启示
由于我国贸易监管部门基本都具有自己的系统,而且就现实情况而言,各部门的执行效率差异以及利益分配使得我国单一窗口还不足以达到将所有现有系统完全整合的条件,所以,采取与“公共平台”类似模式,并辅以先进的网络技术,应该是我国单一窗口建设的最为现实的思路,基于此可以从以下几个方面做出努力:
首先,建立强有力的主导机构。我国单一窗口建设长期以来进展缓慢,其中一个重要的原因就是缺乏拥有足够强力的领导机构,各个监管部门大多处于自身利益的考虑对于单一窗口建设中的合作缺乏积极性,因此,建立一个包含各方面代表以及技术专家的团队,来对单一窗口的建设进行统筹和指导,甚至进行必要的强制性命令是非常有必要的。
第二,积极寻求与专业信息技术企业的合作。进行单一窗口的建设,专业的技术环境是关键,尤其是对于采用“公共平台”模式的单一窗口,各部门之间信息传输需要格式的转换,平台与各部门进行对接,这都需要非常专业的信息技术人才,而这仅凭借政府的力量是远远不够的,所以将单一窗口的运营外包或者部分外包给专业的企业机构很有必要,信息技术企业在其领域上的专业性,可以将帮助政府节约运营成本,并且通过“政企合作”模式,政府部门法规和政策的调整,可以快速地通过单一窗口系统中的调整得到体现。
第三,分阶段的实施。从各个国家单一窗口的建设经验来看,使用分阶段实施的方法可以很大程度上缓解甚至避免单一窗口与原有申报形式切换时的混乱,并且分阶段实施可以让相关监管部门以及企业通过自己的观察意识到单一窗口为其可能带来的好处,增加它们对于建设和使用单一窗口的积极性。
第四,国际标准和建议的使用。联合国贸易便利化与电子商务中心一共发布了33个建议书、7套标准和5套技术规范,构成了一套解决国际贸易技术壁垒、简化国际贸易程序、促进国际贸易发展的标准体系,这些标准体系是构建单一窗口的基础。使用这些标准和建议,对于我国单一窗口的建设和实施有两方面的好处:一方面,各个监管部门以及企业如果能够依据统一的标准和格式进行数据的传输,就可以减少很多数据信息转换的成本,提高单一窗口与企业间、部门之间数据信息传输的效率;另一方面,采用国际标准和建议,可以为单一窗口参与区域以及国际合作提供基础。
目前海关在重点实施推进AEO认证,这一块也是对于未来来说是基础设施建设,是一个重头戏,只有企业认真扎实推进,贸易便利化才能成为现实!