今天，《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》）正式发布。在这次《规定》出台以前，我国对外投资领域主要有国家发改委和商务部的两个部门规章，即2017年国家发改委第11号令发布的《企业境外投资管理办法》和2014年商务部第3号令发布的《境外投资管理办法》。与此同时，还有国办发〔2017〕74号文转发的国家发改委、商务部、人民银行和外交部的《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，汇发〔2014〕37号文《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》，商合发〔2018〕24号文印发的《对外投资备案（核准）报告暂行办法》等规范性文件。这次公布的《规定》是我国对外投资领域的第一个行政法规。该《规定》既是多年来主管部门反复研究和酝酿的结果，也是因应当前对外投资形势的重要法律工具。
今天，《法治日报》公众号也刊载了我的解读稿《加强涉外法治建设 推动对外投资高质量发展》。《上海证券报》、《经济参考报》等媒体记者朋友也对我进行了采访或者进行了讨论。在这里，我还想补充讨论几点。
一是该行政法规的标题，使用了“对外投资”的概念。在讨论过程中，各方意见倾向使用“对外投资”这一概念，这一意见最终得到采纳。同时，为了与之前有的部门规章以及规范性文件中的提法相衔接，《规定》明确“对外投资”即“境外投资”。现有的部门规章和管理制度继续有效。今后根据《规定》的要求，相关制度将进一步完善。
二是《规定》明确投资者包括中国境内的企业、其他组织和居民个人。此前《企业境外投资管理办法》和《境外投资管理办法》都是主要规范企业对外投资的。汇发〔2014〕37号文《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》涉及境内居民对外投资，但主要规范的是通过特殊目的公司境外投融资及返程投资的外汇管理问题。这次《规定》的涵盖范围更广。目前，境内居民个人对外投资并没有明确完全放开。《规定》第三十三条第3款表示：“中国境内居民个人等对外投资具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门制定。”笔者个人理解，对于境内居民个人利用境外收入或借贷资金等各种资金在境外进行的投资，《规定》中的条款适用。
三是《规定》中提出了一些新的管理制度，例如境外投资安全审查制度。该制度在“十五五”规划纲要中已经有所提及，这次在行政法规中做出了明确要求，后续必将带来具体的行政立法措施。我个人比较倾向在现有《外商投资安全审查办法》基础上，统合外商投资和对外投资两方面的安全审查制度。
下文是在《法治日报》公众号上刊登的我的解读文章。
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加强涉外法治建设
推动对外投资高质量发展
2001年中国加入世界贸易组织，中国企业国际化步伐加快。也就在这一年，“走出去”战略被正式写入“十五”计划。经过五个五年计划（规划），2025年中国对外直接投资1743.8亿美元，在境外190余个国家和地区设立企业超过5万家，投资存量超过3万亿美元，连续9年保持世界前三。加强涉外法治建设，在法治轨道上推动对外投资高质量发展的呼声日益高涨。近日，《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》）正式公布，并将于2026年7月1日起施行。《规定》作为我国在对外投资领域第一部行政法规，是我国加强涉外法治建设的重大成果，对于推进对外投资高质量发展具有重大意义。
一、《规定》体现了高水平制度型开放的要求
尽管当前国际经贸形势和地缘政治环境复杂，促进对外投资高质量发展仍是我们坚持对外开放基本国策的重要方面。2025年，我国经常项目顺差为7350亿美元，而货物贸易顺差更是突破了1万亿美元。在鼓励进口的同时，促进贸易投资一体化，引导产业链供应链合理有序布局，是我们推动国民经济平衡发展的必要举措。为此，有必要进一步推动高水平制度型开放，促进高质量对外投资。
《规定》顺应了高水平制度型开放的要求，主要体现在：一是明确对外投资工作坚持对外开放的基本国策，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，统筹国内国际，健全对外投资管理服务体系，提升对外投资质量与水平，促进开放合作、互利共赢。二是明确国家支持投资者按照市场化原则开展对外投资活动。投资者依法享有对外投资的自主权，实施自主决策，同时也必然需要自担风险、自负盈亏，并且遵守投资目的国家（地区）的法律法规，履行社会责任，合规经营，诚实守信。三是明确国家主动对接国际高标准经济贸易规则，推进高质量共建“一带一路”，推进多双边投资合作机制建设，积极参与国际投资规则制定，推动产业链供应链国际合作，反对单边主义和保护主义，推动建设开放型世界经济。对接国际高标准经济贸易规则是双向对接。《促进发展的投资便利化协定》是全球首个多边投资协定，由中国倡议并推动磋商。今年3月29日，世贸组织第14届部长级会议（MC14）期间，包括中国在内的129个参加方发布联合部长宣言，宣布启动该协定生效实施工作，并继续推动其纳入世贸组织规则框架。以上规定有利于为中国对外投资者营造良好的国际营商环境。
二、《规定》有利于投资者获得更好的服务保障
2025年10月，经国务院同意，商务部等五部门印发了《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》。《规定》将其中的重要内容进一步法制化，规定国家健全海外综合服务体系，促进贸易投资一体化，完善公共服务平台与服务。《规定》支持各类专业服务机构拓展海外服务网络，提高国际化服务能力和水平。这不仅有利于为投资者及其对外投资提供高质量专业服务，其本身也有利于推动服务业高质量对外投资。另外，明确银行业金融机构、行业协会商会、贸易投资促进组织等，为投资者及其对外投资提供金融、信息咨询、权益保护等服务。
三、《规定》有利于有效实施对外投资管理
《规定》明确对外投资即境外投资，界定了对外投资的内涵，明确投资者包括中国境内的企业、其他组织和居民个人。根据现行部门规章，在境外投资核准或备案程序以及监管中，相关主管部门需审查相关投资是否威胁或损害国家利益和国家安全。“十五五”规划纲要提出“加强境外投资安全审查”。《规定》明确健全境外投资安全审查制度，国务院有关部门对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查。
《规定》要求投资者在对外投资活动中要依法履行各种手续，遵守国家关于货物、技术、服务及相关数据的禁限规定，规范投资经营行为；同时投资者及其在其他国家（地区）投资的企业应当完善治理结构，建立健全合规经营、内部控制等制度。《规定》有利于健全对外投资管理体系，完善调控措施，分类分级实施全过程监管，也有利于国务院投资主管部门、商务主管部门以及其他有关部门各司其责，加强监管协调。
四、《规定》有利于保护投资者及其对外投资合法权益，维护国家主权、安全、发展利益
《规定》既保护投资者及其对外投资，也维护国家主权、安全和发展利益；既保护个人投资者，也保护相关的中国籍员工。《规定》明确了多种投资保护制度机制，如对外投资监测预警和风险评估；缔结和参加国际条约、协定，特别是商签多双边贸易投资协定等国际经贸协定；开展执法领域合作与交流；提供领事保护与协助，敦促有关国家（地区）采取有效保护措施；鼓励投资者通过各种方式化解矛盾纠纷、维护自身合法权益等。
《规定》在对外投资领域进一步健全反制裁、反干预、反“长臂管辖”机制。规定与贸易有关的投资壁垒或者其他投资经营障碍调查制度。明确任何国家（地区）、国际组织在投资经营方面对我国采取歧视性禁止、限制或者其他类似措施的，中国政府及其有关部门可以根据实际情况采取相应措施，并可将相关组织、个人列入反制清单，采取相应的措施。规定外国组织、个人对投资者及其对外投资采取歧视性措施，不合理剥夺或者限制投资者及其对外投资正当权益的，国务院有关部门可以采取禁止或者限制相关活动的措施，有关措施可以适用于外国组织、个人实际控制或者参与设立、运营的组织。
《规定》的公布施行是我国对外投资领域涉外法治建设的重要里程碑，必将有力促进我国对外投资高质量发展，开创对外投资合作共赢新局面。
