如何正确对待PPP里的诱惑与陷阱

2013年7月31日,国务院总理李克强提出,利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。作为新一轮城镇化建设中的重大改革举措,这被认为是PPP模式开启的信号。
PPP模式(Public-Private-Partnership,即政府和社会资本合作),简而言之即政府和社会资本合作共同提供基础设施及公共服务。
2014年以来,国务院、财政部、发改委接连发文倡导PPP模式。目前,从各省公布的地方政府报告来看,全国有19个省市自治区将PPP写进了政府工作报告,“探索”、“鼓励”、“积极推广”PPP模式。
根据南方周末记者不完全统计,截至目前,2015年省级地方政府披露的PPP项目计划投资总额达1.1万多亿。
一时间,各级地方政府忙着推出PPP项目,国企央企、民营企业、银行、律师纷纷解读政策、进行PPP培训。
张燎是济邦咨询的董事总经理,2002年他创立了这家专门为基础设施和公用事业提供投融资咨询服务的公司。“从去年5月份开始,我去过十多个省级财政部门给政府和企业讲PPP模式。”
作为PPP项目咨询机构总经理,张燎用一种专门的APP统计了自己近三年的飞行记录,2012年到2014年,他的飞行次数分别为55次、73次、120次,“朋友开玩笑说这个数可以作为指示中国PPP热度的指针”。
2014年,国务院一纸“43号文”,结束了地方政府传统的融资平台和融资模式。但地方政府的偿债压力仍然巨大。审计署数据显示,2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务约为20.7万亿。
与此同时,中国的城镇化进程并未完成,财政部网站刊登的财政部副部长王保安的讲话称,预计2020年城镇化率达到60%,由此带来的投资需求约为42万亿元。
面临“缺钱”和“欠债”的双重压力,地方政府亟须寻找新的融资模式。而“43号文”的出台为地方政府指明了路径:发行政府债券和政府与社会资本合作(PPP)模式。
今后,以PPP模式由政府和社会资本合作提供公共产品,这意味着像高速公路、城市交通、污水处理、供水、供热等跟大众密切相关的公共服务,在将来都可能由社会资本提供并运营,而服务的价格究竟如何变化,取决于政府和社会资本的合同设计。
对地方政府而言,这种模式不仅减轻了财政压力,更重要的是,PPP模式实际上是对地方政府转变职能、改革创新、依法行政的“倒逼”。
南方周末记者了解到,许多省份都选出了一批PPP试点项目,力争在短时间之内上马。
面对这一热潮,不少专家和实务界人士也表示出了担心。“感觉PPP这个弯转得太大了,以前是一条小道,现在大家都一下子涌到这条道上了。”大岳咨询的董事长金永祥说。
  30年运行经验
“我曾见过一份只有3页的BOT合同管一个二十几年的项目”。
实际上,在中国,PPP模式并不是一个新名词,也曾经遍地开花。
这种模式最早起源于1980年代的英国,此后传入中国,最初在公路、水务、城市轨道交通建设中被部分采用,当时的社会资本方大多为国外资本,主要采用BOT(建设-运营-转让)模式。
从1990年到2000年,一批港商进入了中国高速公路建设领域,以合资企业的形式,与多个省市政府合作,在中国建造了至少80个合资高速公路项目。
2000年以后,全国各主要城市掀起了市政公用事业市场化的高潮,PPP被大规模运用到了污水处理行业中。此外,采用PPP模式的还有自来水、地铁、新城开发、开发区建设、燃气、路桥等若干项目。
虽然有成功的案例,但失败的例子更多。其中的重要原因,就是公共利益和企业收益之间经常产生矛盾,在引入私人资本之初,由于缺乏相关的行业经验,政府缺少跟私营企业签订公平合理合同的能力,也没有一整套的制度设计,政府违约的情况屡见不鲜。
相比而言,欧美会根据当地经济发展水平合理定价,同时又会随时间等因素进行调整,有一个“利益分割带”。另一方面,国外在设计一个项目时,会请专门的咨询机构进行评估设计。
上海财经大学助理教授王茵介绍,在国外,由于项目周期长,中间变数多,从立项之初,就要充分考虑到各种问题,“招投标过程中企业的一份企划书由设计方、施工方、金融机构、律师等专业团队打磨几轮完成,光是企划书的造价就高达500万-1000万美金”。
国内则是先做了再说,问题都是在过程中才慢慢出现,并没有一个合同能够约定责任主体,这也是造成很多PPP项目最终“流产”的原因之一。“我曾见过一份只有3页的BOT合同管一个二十几年的项目。”张燎说。
2007年左右,中央要求清理此类项目。2008年推出“四万亿”后,地方政府“不差钱”了,PPP模式受了“冷遇”。但不久后,强刺激弊端开始显现,PPP重回中央和地方政府的视线。
  地方政府很着急
“如果报人大进行决议,半天就能搞定。”
2014年,全国各地纷纷推出PPP项目。据南方周末记者不完全统计,截至目前,已有四川、河南、福建等八省份共推出了469个PPP试点项目,总投资额共计8223亿元。
2014年8月到9月,就有安徽、重庆、江苏、福建、青海五省份推出共计175个项目,而在去年12月,四川公布了264个项目,总投资额达到2534亿人民币,是目前项目最多的省份,但已签约的合作项目协议仅28个,总投资额约404亿元。
“这一轮的参与方大大拓展了,行业也拓展了,不再局限于供水、垃圾处理等市政工程,拓展到几乎所有公共产品和服务,养老、医疗、教育、旅游、水利建设等。”君合律师事务所律师刘世坚透露。
“PPP成了目前地方政府重要的抓手。”君合的客户中除了政府和行业投资人,还扩展到了财务投资人,券商、信托、基金。“我个人比较乐观,估计高潮要持续5-10年左右。”
“地方政府对PPP这种模式非常热情,如果报人大进行决议,半天就能搞定。”一位股份制银行公司部老总对南方周末记者说。
但在张燎看来,“和BOT如火如荼地推进的形势相比,地方政府对PPP的认识程度很让人担心,他们不知道PPP的关键点是什么,采购流程怎么搞,合同如何起草……”
国际上的PPP项目,一般根据不同的项目需要,设计成不同的方式,千差万别,但企业都会参与PPP项目运营。
企业一旦参与运营,意味着企业和政府之间就形成一个长期的契约关系。多位专家都强调,这轮PPP模式和过去还有一个重大的差异,即企业和政府是平等的关系,需要利益共享,风险共担,如果地方政府能力不强、水平不高,不能妥善设计和实施,可能导致项目失败,带来风险。
此外,社会资本的投资选择非常敏锐,如果一个地方没有良好的发展环境和发展潜力,没有法治、高效的政府支撑体系,PPP项目无法落地,更无法生根。
“政府很难适应跟企业平起平坐,以前是由政府拍板,而今后政府说了还不算。”常年跟地方政府打交道的中信银行机构业务部总经理张春中说。
但不管适不适应,行动已经开始了。地方政府出文件、上项目、成立专门的工作小组、培训、开推介会……“政府目前很急,希望能够尽快推进PPP项目的落实。”一位基层政府工作人员说。
而在实际操作中,则是五花八门,无奇不有。
“目前是省一级政府想得比较明白,但到了县市级就不一定了!”张春中说,“哪负责的都有,不见得就是财政部门负责,有的甚至是政协、统战部门!”
“有一次我问一个企业家,我说,你谈成啦?他说,早就谈成了,这已经是第三次签约了!”王守清说,“好多项目的细节并没谈好,很多只是签一个框架协议。”
  “戴着PPP帽子做BT”
使用者付费项目普遍集中在高速公路、供水、燃气等领域。
“很多地方政府宣传的项目并不是PPP模式,只是戴着PPP的帽子做BT(建造-移交)。”常年在一线调研咨询的张燎告诉南方周末记者。
在一个由专家、媒体等人组成的PPP微信群里,一条消息蹦出来得到很多人认同,“新建基础设施市场如今充斥着满脑子BT思维的工程承包商,面对如山洪般爆发奔涌的PPP项目,承包商不改变BT思维,将在新一轮PPP卡位战中频频失分!”
王守清说,“2014年10月份,各省政府向财政部报了六七十个PPP示范项目,但是不少都是打着PPP旗号的BT项目,第一轮就刷掉近一半。”
张燎说,“我曾接到一个中部省份官员的电话,当地一个用BT模式做的商贸市场,现在做不下去了,想设计成PPP模式。这根本就不能做啊,商贸市场根本就不属于公共服务产品。”
过去几年,地方政府往往采用BT方式建造基础设施,政府根据与企业签订的回购协议分期向其支付资金。
实际上,从广义上来讲,BT也属于PPP模式的一种。但此轮重提PPP则排除了BT。
从中国城市基础设施投资的运作情况来看,BT项目很多是由政府所属融资平台或其控股国有企业承担;这种项目往往造成政府大量的债务问题,而且项目本身的质量也难以得到保证。
PPP和BT的主要区别是,第一,时间长短,BT项目时间一般在三到五年,而PPP项目时间一般都在10年以上;第二,也是很关键的一点就是企业有没有参与到这个项目的运营维护中。
参与运营维护目的是要让企业真正提供服务,提高效率。吸引社会资本来做项目是政府最迫切的愿望。财政部力推的是“使用者付费”的项目。
从项目收入来源上划分,PPP项目主要包括使用者付费、使用者付费与政府补贴相结合、政府付费购买服务三种方式。
相比之下,有固定现金流的“使用者付费”模式更能吸引企业。但一位东部省份的地方官员对南方周末记者说,“这类项目并不多,比较多的还是一些政府补贴的项目。”
使用者付费项目普遍集中在高速公路、供水、燃气等领域,“这种项目就像是肉,需要政府补贴或付费的项目就像是骨头,谁愿意把肉扔出来,肯定是先把骨头扔出来啊。”张燎说。
从目前各地推出的一些项目来看,主要涉及交通设施、市政基础设施、生态环境治理、城镇生活垃圾污水处理、网管改造等领域。
目前推出的多数项目为准经营性项目和公益性项目,即政府补贴与使用者付费相结合、完全由政府补贴的方式。
但对企业来讲,他们“优先选有现金流的项目,无论是百姓还是政府付费,另外还要选守信用的地方政府”。
根据目前财政部的文件,可以参与PPP项目的社会资本包括,除本级地方政府融资平台和控股国企之外的所有企业。
当前,不管是国企、央企还是民企,都特别想参与到PPP这股大潮中。但是,“投资者因PPP项目时间太长、地方政府信用不好、融资成本高、对回报期望也高等因素,还比较谨慎。”王守清说。
一个正在负责PPP项目的地方政府官员对南方周末记者说,“我们目前还是考虑央企、国企为主。”
王守清告诉南方周末记者,“目前民营企业还有一些问题,与央企/大国企相比,一是融资能力不行,二是信用不行,第三是技术可能还不行,其中第一和第二是最重要的且相互关联。但是不能永远都让它不行,要扶持它。真正让民营企业动起来才是PPP本来的内涵,即政府(公)与民企(私)长期合作。”
张燎则担心,“从经济结构的调整上不会有太大的改变,无非是央企和地方国企之间利益格局重新洗牌而已。”
  戴着枷锁前行
全世界做得最好的国家,PPP项目在所有公共物品提供里面只占到10%-20%。
“千万不要把PPP模式当成地方政府解决地方债务的灵丹妙药,不要作为地方政府推卸其提供公共产品/服务责任的借口,很多项目是不适合PPP的,而且如果PPP模式做砸了,后果比传统模式更糟糕。全世界做得最好的国家,PPP项目在所有公共产品项目里也只占到10%-20%。”王守清说。
全国各地都在着急上项目,但真正如何运作,如何避免走过去的弯路,地方政府难说真正想清楚。
在王守清看来,当前面临的主要问题是法制、地方政府信用、金融体系和公众参与决策与监管(包括透明)机制等问题。2011年亚洲开发银行对亚太地区15个国家及英国的PPP成熟度进行评估,结果显示,虽然中国PPP操作成熟度排名首位,但法律环境和机构设置得分较低。
当前对于规范政府和社会资本双方的权利,到底是究竟是用行政法来管还是合同法来管,目前在法律层面并无界定。
但常年在一线运作具体项目的金永祥认为,目前来看,在实践过程中出现的问题,没有哪个是找不到法律的。“目前的法律规章就已经足够了,重要的是要去践行。”
践行过程中缺乏公开透明的机制,更缺少公众和社会的监督。王守清说,“这次财政部的第一个示范项目——池州项目,合同、成本等什么都不公布,这样做PPP,公众心里踏实吗?”