引子
当前,美国正在打破其自二战以来建立的国际经济秩序,国际经贸规则体系沿着两条“断层线”——“发展断层线”和“脱钩断层线”进行重构:一方面,美国通过单边主义破坏原有规则体系中的发展原则,可能形成发达国家(尤其美国)和发展中国家(尤其中国)之间难以弥合的规则“分水岭”;另一方面,尤其在科技领域,美国对中国实施的脱钩行为,可能迫使企业和市场适应不同的规则体系。要深刻理解当前国际经贸规则“破”与“立”背后的规律和深层原因,就必须从推动国际经贸规则形成的两种逻辑——市场逻辑和国家逻辑出发,从历史和现实的交汇中寻求答案。市场逻辑是国际经贸规则发展的原动力,但其内在缺陷又导致全球化必然在国际和国内层面产生发展断层线。国家逻辑则更多反映了东西方之间新的权力平衡及其在构建国际经贸规则体系中的作用。未来很可能形成两种导向的国际经贸规则体系,资本导向的美式规则体系越来越缺乏发展内涵,“一带一路”正在形成“发展导向”的规则体系。规则之争就是制度竞争,主导国际经贸规则体系的重构,必须在全球化背景下妥善处理资本与劳动力之间的利益不平衡关系。中国要进一步发挥制度优势,坚持发展视角。
作为经济全球化的产物,国际经贸规则的演变反映了全球化的发展方向。规则之争,既是主导全球化发展方向的各方力量的一场大博弈,也是人类对自我命运的定义过程。自特朗普上台以来,美国一方面大行单边主义和保护主义,公然违反WTO基本规则,不仅对多国单方面加征关税,还对中国发动了贸易战,且在重新谈判后达成的“美墨加协定”(USMCA)中专门针对中国设置了“毒丸”条款,另一方面,美国以退出WTO作为筹码,试图联合欧盟、日本、加拿大、韩国等盟友推动WTO规则体系的改革。总之,美国希望将自己在二战以后推动建立的国际经贸秩序推倒重来。另外,英国脱欧也进一步凸显了国家之间的经济与社会联系并非那么牢固持久,欧洲的一体化进程面临极大的不确定性。凡此种种表明,在重塑国际经贸规则、重构全球产业链和价值链的过程中,各国利益严重分化,博弈愈演愈烈,国际经贸规则体系正呈现出二战以来前所未有的分化趋势。
在这些纷繁复杂的现象背后,到底是怎样的逻辑和力量决定国际经贸规则发展的本质和方向?未来的国际经贸规则发展趋势又将会如何呈现?这些都是值得深思的问题。现有文献对国际经贸规则的研究主要可以分为两大类:一类是对国际经贸规则的形成机制进行研究,如普特南提出了双层博弈论,强调国际谈判中国内政治与国际政治的互动,政治家既要在国际谈判中力求实现本国利益最大化,又要借谈判为由设法建立国内利益联盟,以求一个层面的博弈带来另一层面博弈的变局。李向阳从国际经济规则的外部性与非中性出发,分析了规则制定权的收益来源、一国对规则制定过程影响力的决定因素以及规则形成的具体机制,从而得出一个基本结论:作为全球化时代的霸主,美国仍然主导着国际经济规则的制定过程,并从中获得了巨大的收益。另一类文献则侧重于对国际经贸规则的变化进行描述,或者从不同角度论证这些变化带来的影响,如薛荣久认为国际经贸规则续构呈现出方向多样化和角色多元化的新态势,袁波等从涵盖领域、规则标准、理念原则、发展路径、决定因素和产业层面梳理了国际经贸规则发展的新趋势。更多文献则是对一些特定领域规则(如TPP以及后来的CPTPP等贸易协定中呈现的新规则)的影响进行研究,在此不予枚举。这些研究给我们了解国际经贸规则制定过程以及静态考察特定规则提供了很有价值的参考,但是,对于当前国际经贸规则体系中出现的各种“破”与“立”并存的复杂现象,仍有许多问题需要进一步思考:第一,为什么过去的规则体系会失灵?第二,未来的国际经贸规则发展趋势又会怎样?第三,中国在参与构建国际经贸规则、推动自身制度性开放时应吸取什么教训?围绕这些问题,本文从撕裂当前国际经贸规则体系的两大“断层线”(fault lines)出发,分别从市场逻辑和国家逻辑的视角剖析当前国际经贸规则体系产生断层的深层次原因,并探讨未来国际经贸规则发展的方向性问题及其对中国的启示。
一、国际经贸规则体系正在形成两大“断层线”
冷战后的国际体系是在美国主导的自由主义价值观指导下建立起来的,其最典型的特征就是政治民主化和经济全球化。但是,随着发展中国家的整体崛起以及区域化的广泛兴起,发达国家和发展中国家之间的实力对比以及大国竞争格局都发生了明显变化,美国等发达国家的心态也逐渐发生变化,尤其是特朗普上台后,美国一再强调“吃了亏”,要求和发展中国家进行“完全对等”的所谓“公平贸易”。特朗普政府出台的一系列反建制举措,标志着以新自由主义秩序为基础的传统美国外交政策发生逆转,国际经贸格局正在完成从量变到质变的过程,以西方为中心、基于新自由主义价值观的国际经贸规则体系已经进入一个既“破”又“立”的变革期,变革将主要围绕两条“断层线”展开。
(一)发达国家和发展中国家之间的“发展”断层线
在多边贸易体制层面,美国正在抛弃原有的“发展”理念。WTO之所以能从一开始的23个创始国发展到今天的164个成员国,就是因为承认了世界经济的差异性,包括不同成员国之间发展水平和发展模式的差异,从而使WTO在推动自由贸易的同时兼顾公平贸易,通过给予发展中国家特殊和差别性待遇使全球不平衡在多边规则中得到一些妥善处理。但是,这种规则导向正在出现逆转。2019年1月,美国向WTO提交了题为《一个无差别的WTO:自我认定的发展地位威胁体制的有效性》的文件。2月,美国又提出一份总理事会决议草案,要求根据其制定的标准(OECD成员、G20成员、世行规定的高收入国家、占全球货物贸易0.5%以上)来排除一些国家的发展中国家地位,并辅之以一个兜底条款,即不排除在今后的部门谈判中通过“达成协议”剥夺上述标准未涵盖的任何其他发展中国家的特殊和差别待遇。3月,美国发布《2019贸易政策议程及2018年度报告》,将“改革WTO对发展中国家的对待问题”作为其四项改革主张之一。7月,美国发布《关于改革WTO发展中国家地位的总统备忘录》,再次抨击WTO“过时的发达国家和发展中国家的二分法”。美国的改革建议彻底颠覆了WTO有关发展中国家定义及其特殊和差别待遇的做法,如果完全接受美国的主张,那么发展中国家的特殊和差别待遇要么被上述标准排除,要么在今后的部门谈判中被剥夺。如此这般,WTO就再无可能成为真正意义上的多边合作平台,而只是美国施行单边主义的工具而已,对于这样的WTO,世界其他国家不会接受。基于特朗普已退出多个多边机制的现实,一个没有美国的WTO极有可能出现。WTO前总干事拉米也谈及“一个没有美国的WTO”的可能性,“如果特朗普想要退出WTO,我们就必须认真考虑一个没有美国的WTO,因此,未来我们可能将用ITO(International Trade Organization)来替代WTO。”
在区域和双边贸易协定层面,美国也根本不考虑发展中国家的发展需求,反而为广大发展中国家参与美国主导的全球价值链设置了更高门槛。奥巴马时代的TPP是如此,特朗普时代的“零关税、零壁垒、零补贴”政策导向更是如此。TPP不仅要求货物和服务市场的全面开放,而且对知识产权、电子商务、投资、政府采购、环境与劳工保护、国有企业、规则的协同性和透明度以及反腐败等新规则领域都进行了严格界定。这些高标准强化了美国等发达国家在亚太价值链上游和下游结构中的绝对优势地位,却提高了发展中成员和非成员分享全球知识与科技进步的门槛,更将非成员排除在美国主导的全球价值链体系之外。特朗普的“三零政策”从本质上来说比TPP的要求更高,他不仅要求其他国家的市场高度开放,更要让美国企业感到高度自由,实际上就是要求各国国内制度完全走向“美国化”。
因此,美国正在以自己的标准为多边和双边合作划定“发展中国家”的标准,包括中国、巴西、印度等在内的广大发展中国家的发展需求、发展道路的选择权利基本上都不在美国推动的具有很强排他性、“资本利益导向”的国际经贸规则体系的考虑范畴。这很有可能成为打破现有国际经贸规则体系的“第一条断层线”。
(二)中美之间的“脱钩”断层线
作为全球最大的两个经济体,中美关系对国际经贸规则体系的未来走向起着决定性作用。2017年12月,美国发布《国家安全战略报告》,将经济安全视为国家安全的核心要素,并认为中国是削弱西方体系的主要力量,把中国列为“第一竞争对手国”。2018年1月,美国国防部发布《国防战略报告》,其对华基调与《国家安全战略报告》一致,战略竞争成为美国对华政策的指导思想。美国《2019财年国防授权法案》强调,“与中国的长期战略竞争是美国的最高优先,为此需要将包括外交、经济、情报、执法及军事等国家权力在内的要素整合起来,以保护和巩固国家安全。”由此看来,美国对华战略竞争已是全面的竞争,但目前仍以经济竞争为主。由于中美之间经过几十年的互利合作,已经形成巨大而广泛的经济联系,经贸利益已经深入各个行业和角落,因此,中美经济“全面脱钩”几乎是不可能的,即使特朗普对中国所有出口美国的产品加征关税,中美之间的经贸联系也不会一切归零。但中美之间确实出现了“脱钩”现象。
第一,也是最重要的,就是机制脱钩。
21世纪初,随着中美关系的发展,两国之间需要处理的问题越来越多,双方建立了众多对话与磋商机制。特朗普执政后双方同意建立四大对话机制,但在2018年仅举行了外交与安全对话,战略与经济对话、执法与网络安全对话、社会和人文对话三个机制已经停摆,许多其他双边磋商机制也无法运作。鉴于中美关系的重要性和复杂性,两国关系的机制化水平以及机制的有效运作是支撑双边关系发展的重要手段,尤其在沟通彼此关切、推动解决两国间分歧、扩大和深化合作方面发挥着重要作用。特朗普政府内部一些鹰派人士希望减少而非保持中美之间的机制化、常态化互动,鼓吹与中国打交道时对抗和施压比对话更有效,这不仅导致中美互动的“去机制化”,还有可能使摩擦和对抗取代对话与磋商而成为中美互动的主导范式,7中美关系进入新的不确定地带。
第二,科技脱钩。
美国对中国的技术围堵从来就没有停止过,只不过过去主要停留在贸易层面,如出口管制。随着中国海外投资增加,美国对技术通过投资渠道向中国转移和外溢也日益警觉。2013—2015年间,中国企业共接受美国外国投资委员会(CFIUS)74起审查,比后面的加拿大(49起)、英国(47起)和日本(40起)高出许多。为了阻止美国高新技术流向中国,延缓中国技术进步的步伐,甚至遏制中国实现产业升级,特朗普政府采取了更为激进的推动中美科技脱钩的措施。2018年7月,美国国会通过《出口管制改革法》,要求加强对出口管制清单之外的新兴技术和基础技术的管控。11月,美国商务部产业安全局在《联邦纪事》上发布关于特定新兴技术管制评估的规则草案,列出包括生物技术、人工智能和机器学习技术、定位、导航和定时技术、微处理器技术、高级计算技术等在内的14类技术领域,矛头直指“中国制造2025”规划所涉及的技术领域。2018年8月,经特朗普签署的《外国投资风险评估现代化法案》正式生效,该法案扩大了CFIUS的审批权限,特别关注外国人和涉及关键技术、关键基础设施、保存或搜集美国公民个人信息的美国公司的交易,并将关键技术从“对美国国家安全必不可少或重要的科学技术”扩展至包含“新兴基础技术”。美国对华强制性技术脱钩导致中国对美投资急剧下降,2018年对美投资并购额仅为50亿美元,与2017年相比下降了83%(2016年最高时达456亿美元)。除了在政策、法规上与中国进行更多的技术脱钩,美国还直接动用国家力量围剿华为等中国高科技企业。一方面,美国通过外交手段,利用“五眼联盟”情报组织,持续系统地策动盟友们将华为、中兴等中国企业排挤出采购名单,甚至利用长臂管辖围猎中国高科技企业高管。另一方面,美国继2019年5月宣布将华为列入“实体清单”后,又于8月将另外46家华为附属公司列入实体清单,严格限制向其提供技术和产品。虽然美国同时发布了“临时通用许可”并再度延长时限,但这只是因为美国需要更多时间以避免禁令对美国消费者造成不利影响从而引起混乱。目前,美国只有少量的、不重要的产品恢复了供应,关键部分如安卓(Android)操作系统并没有恢复。为了应对美国的“实体清单”,华为在做多方面准备,如推出分布式操作系统——鸿蒙OS。如果美国政府不允许谷歌提供Android系统,那么世界上将可能会出现Android和苹果iOS之外的第三个操作系统。
第三,国防脱钩。
为减少国防工业对华依赖所带来的风险,打造一个在战争环境下能够安全运作的后勤保障体系,美国正在推动中美在国防产业链上部分脱钩。2018年10月,美国国防部发布的《评估和加强美国制造业和国防工业基础及供应链的弹性》报告称,美国国防工业有超过280项产品的供应链严重依赖外国,特别是对中国稀土和零部件的需求很高。在对美国国家安全有战略性和关键作用的材料和技术的供应方面,中国已经构成重大且不断增长的风险。有鉴于此,美国正积极寻找中国进口材料的替代来源,并使美国国防承包商将其在华生产基地迁出中国。
最后,在金融领域也存在脱钩可能。2019年4月,一批两党参议员致函白宫,呼吁对在美上市的一些中国企业提高信息披露要求。种种割席、脱钩的声音甚嚣尘上,令中国企业不得不重新评估对美国金融市场的依赖。中芯国际宣布从纽交所退市、阿里巴巴考虑在港交所第二次上市,正是这种担心的反映。更激烈的竞争还可能发生在控制未来电子支付系统上,因为这些系统是电子商务以及全球数字经济的金融“轮机舱”。2019年2月,蚂蚁金服成功收购英国跨境支付公司万里汇(WorldFirst),成为蚂蚁金服布局欧洲市场的重要里程碑。其成功的最重要原因就是在交易前剥离了万里汇的美国业务,避免了在收购全球第二大汇款服务公司——美国速汇金时遭遇美国安全审查而失败的教训。
二、市场逻辑中的全球化与“发展断层线”
按照市场逻辑,市场规模越大越有效率。在市场逻辑推动下,经济全球化深入发展,国际经贸规则也不断出现新的疆域。可以说,市场逻辑决定了国际经贸规则发展的广度和深度,即规则发展的可能性边界(possibility frontier)。在经济全球化和国际经贸规则不断向纵深发展的同时,市场逻辑的内在缺陷也不断积聚起撕裂原有规则体系的“发展断层线”。
(一)市场力量是推动国际经贸规则发展的原动力
经济学有两个最基本的命题:一是消费者因边际消费倾向递减规律而总是倾向于消费更多、更新的产品(这一命题隐含了人类需求具有天然的全球化属性),二是厂商在满足消费者需求中实现利润最大化。只要这两个命题成立,那么市场逻辑驱使的经济全球化将永无止境:以各类企业,尤其是跨国企业甚至全球性企业为载体的市场逻辑,要求冲破国家边界,在全球范围内实现各种资源和要素的最优配置,从而最大限度地实现成本最小化或利润最大化。全球化“通过推动生产和消费在地域上不断分离”,使消费者有了更多、更好的选择,企业有了更大的利润空间。正是在这种逻辑的驱使下,以商品资本、金融资本、生产资本、人力资本等多种形式存在的资本,在一次次科技革命浪潮中推动各种市场在全球的扩张和统一,由此也推动了分工的国际化,贸易、生产和金融的全球化进程,以及相应的国际经贸规则和制度的建设进程。因此,效率优先的市场逻辑反映的是资本逐利的本性,以市场经济为核心的资本主义经济制度和生产方式,具有天然的国际化本性。基于相同逻辑,社会主义市场经济和生产方式也同样具有强烈的国际化本性。可见,市场逻辑既是经济全球化深入发展的内在动力,也是国际经贸规则发展的原动力。
在交通运输受限的年代,人类的生产和消费活动只能被有限的地域范围捆绑在一起,因此市场规模极其有限。理查德·鲍德温指出了阻碍市场全球化发展的三大限制因素,即货物运输成本、思想(技术)传播成本以及人员流动成本。受制于这三大成本,早期人类几乎不怎么离开居住地,吃穿用都在有限的地域内解决,因此也就谈不上市场全球化及其相应规则。当生产力发展到一定阶段,市场机制成为世界经济运行的主导规律时,全球经济走向紧密合作,相互依存成为一种必然趋势,国际经贸规则不断发展和完善。从历史视角来看,三大成本下降的不同步,导致生产和消费在全球范围的分离也是不同步的,因此全球化在不同时期呈现出不同特征,相应的规则边界和形式也随之发生变化。
货物运输成本的下降促成了以货物贸易扩张为主要特征的全球化时代,国际经贸规则的核心就是贸易自由化,即以处理“关税和边境上的问题”为核心的第一代国际经贸规则。第一次工业革命(蒸汽机的发明和广泛使用)和第二次工业革命(电力的发明和广泛应用)通过降低实体货物的运输成本,使得一国生产的商品大量卖到他国获利成为可能。此时,对贸易自由化的需求不断上升,因为各国的高关税和非关税壁垒成为市场逻辑主导下的全球化的最大绊脚石。因此,也就有了战后关贸总协定(GATT)主持下的旨在削减贸易壁垒、逐步实现贸易自由化的多边贸易谈判。通过八轮谈判,发达国家的工业产品平均关税从最初的40%左右下降到3.8%,第8轮乌拉圭回合谈判还在服务贸易、与贸易有关的投资措施、知识产权保护、争端解决机制、贸易政策评审机制等领域达成了多边协议。这一轮全球化进程大大拓展了市场空间、扩大了世界贸易,带来了实物生产和消费之间的全球性分离,造成了北方和南方国家之间的“大分裂”。虽然这一时期也出现了电报、电话,但是对于专有技术传播而言,这种通讯成本还是太过昂贵。由此,低贸易成本和高通讯成本的结合导致北方国家走向了工业化,而亚非拉地区的南方国家则出现了去工业化。市场向全球扩展,而工业却集聚在北方国家。北方国家引领了现代创新驱动的经济增长,全球贸易得到扩张,但南北经济发展差距拉大。
思想流动成本的下降促成了以中间品贸易扩张为主要特征的全球化时代,国际经贸规则的核心逐渐从“关税和边境上的问题”转向影响全球价值链运行的贸易—投资—服务—知识产权等一系列相互关联的问题,即更多转向边境后措施(behind-the-border measures),也即所谓的第二代国际经贸规则。第三次工业革命,尤其是1990年前后的信息通讯技术(互联网)革命使得监督控制价值链和供应链的过程可以分散化,过去集中在一个经济体境内的生产线可以分拆为数十道甚至上百道工序,并根据成本和效率指标外包给世界各地的生产商,实现了生产在国际范围的分拆,传统的一国生产、全球销售模式转变为全球生产、全球销售的新模式。基于全球价值链构建,第二代贸易政策涵盖了非常广泛的“与贸易有关”的议题与措施,其中相当多的内容超越了WTO规则,如中间品进口贸易自由化、服务贸易自由化、贸易便利化、投资自由化与便利化以及标准与规制的融合等。目前全球2/3的贸易都属于中间投入品而非最终货物和服务。由于贸易与生产越来越难以分清国界,全球价值链导向的第二代贸易政策颠覆了传统意义上对关税的认识:过去关税壁垒有利于保护国内产业,现在征收关税反而可能对国内产业有害。因此,发展中国家从20世纪90年代开始了几乎单边式的(尤其对零部件产品的)减税行动,同时也开始积极与发达国家签订双边投资协定(BITs)以吸引跨国投资。发达国家则开始启动高质量、高标准的自由贸易协定(FTAS)或区域贸易协定(RTAs)谈判。在这一轮全球化进程中,由于北方国家将劳动密集型生产环节向南方国家外包时必然伴随专有技术溢出,打破了北方国家劳动力对使用本国企业专有技术的“准垄断权”,参与全球价值链的发展中国家(如中国、印度等)经济获得了大发展。北方国家去工业化和新兴市场国家的工业化及其快速增长带来了穷国和富国之间的“大融合”。自工业革命以来由北方国家主导的世界经济格局逐渐趋于瓦解,发展中国家整体经济规模接近于发达国家,但未能参与全球价值链的发展中国家仍持续恶化,发达国家内部不平等也在加剧。
目前,人类正在开启由人员流动成本下降促成的以服务贸易(尤其数字贸易)扩张为主要特征的新全球化时代,国际经贸规则边界将逐渐扩展到电子商务、数字贸易领域,以数字贸易规则为核心的第三代国际经贸规则正在酝酿之中。由数字技术、物理技术、生物技术有机融合构成的第四次工业革命将对国际经贸活动产生颠覆性影响。特别是利用数字化和信息技术发展起来的视频会议技术、远程操控机器人、物联网等,使虚拟人员迁移能够代替实际人员迁移,人员流动成本大幅下降,人类将进入彻底克服“三大限制”的“万物互联的智能时代”。新技术大大突破了服务贸易中人员流动成本的制约,将带来服务生产和服务消费之间的全球性分离,过去服务贸易中的很多非贸易品将变成贸易品。麦肯锡研究报告也指出,在未来全球化发展中,服务贸易的增长速度将快于商品贸易。由此,国际经贸规则边界也将发生重大变化。传统的物质性市场准入和待遇(如关税和非关税壁垒)将继续存在,但其重要性日益减弱。更多的规则将集中于标准和应用适应性等非边境、非物质的市场准入和公平竞争上,尤其数据保护以及数据跨境流动规则将成为核心议题,知识产权保护将进一步增强,这也是数字贸易时代到来的重要标志。上述发展趋势显然对先进发达国家有利,因为他们拥有创新、服务业以及高技能劳动力的优势。对于尚未融入全球化的发展中国家而言,由于自动化和人工智能的快速发展,依靠劳动力成本优势扩大出口的传统发展模式将很快失效,他们必须寻找新的发展路径。
(二)市场逻辑的内在缺陷是产生发展断层线的根本原因
市场逻辑的偏好显而易见,那就是深度一体化(或称超级全球化),即最大限度地削弱各国对商品、服务、人员、资本及其他要素自由流动的限制,实现各国市场高度开放、规则高度统一的全球经济治理。自20世纪80年代以来推行的新自由主义(也称美式)全球化从本质上来说就是市场力量(资本)主导的全球化,在全球推行市场原教旨主义。亚当·斯密曾经说过,市场仿佛一只无形的手,可以引导社会福利达到最优状态,这一结论也被称为经济学第一福利定理。但这一定理的前提是:当市场运行良好时。事实上,垄断、外部性和不完全信息等市场内在缺陷往往会导致市场失灵,更糟的是,由于缺乏全球性政府的干预和协调,开放型国家很容易落入资本自由化所导致的“财政困境”。当这些缺陷所导致的国家之间以及国家内部的发展不平衡难以调和时,就会使原有规则体系产生断层。
第一,国际市场垄断的缺陷。
当资本在国内集中到一定程度并在国内市场形成垄断的时候,为了占据更大的市场份额和获取更大的利润,它们必然向国际市场发展,从而导致资本在世界范围内的集中,最终形成国际市场的垄断。当前国际经贸规则中并没有任何针对国际垄断进行规制的措施,相反,不断强化对专利权的国际保护,导致专利产品价格的大幅提高和跨国公司对专利技术的长期垄断。目前来看,世界主要产业都在向寡头垄断或垄断竞争的方向发展,当然垄断程度在不同产业有所区别。例如,国际民用客机市场基本上被美国的波音和欧洲的空客所瓜分,世界汽车、信息、医药等其他许多产业则被少数几家公司所控制。垄断尤其是对核心技术的垄断,使发达国家和发展中国家之间产生了巨大的“发展鸿沟”。
第二,金融全球化的缺陷。
货币信用一旦可以脱离实体经济独立存在,并成为主导一国的核心利益集团,就几乎不可避免地具有异化于产业资本、不断自我扩张和膨胀的冲动。19随着产业资本的主导地位逐渐让位于金融资本,资本市场的获利更多虚拟化,依靠资本增值积累财富的速度更远远快于依靠劳动收入积累财富的速度。全球(包括美国)已经沦为国际金融资本的殖民地。“金融部门一直被认为会将资金配置到对社会回报最高的部门,但很显然,这种看法是错误的。金融部门希望尽可能地赚取利润,其巨额的利润可能是以牺牲经济体其他部门的繁荣和效率为代价的。”美国国内尚且如此,金融全球化(资本流动自由化)的结果更是加剧了财富在全球的转移和全球经济的不稳定。其根本原因除了资本贪婪的本性外,还在于全球层面缺乏金融开放的基础设施:全球性的监管标准、监督、执行、最后贷款人等以及金融市场的“信息不对称”。历史上拉美、俄罗斯、东亚等很多发展中国家和地区都经历过金融开放带来的惨痛教训,金融全球化使他们丧失了足够的“政策空间”来实施货币及财政政策,以对其经济进行管理从而实现经济增长和充分就业。面对此起彼伏的金融危机及其给发展中国家带来的严重危害,西方经济学家如斯蒂格利茨和丹尼·罗德里克等也开始反思。他们甚至非常认同中国在过去40年改革开放中进行资本管制的做法,认为中国的成功很大原因就是“实行资本管制,不让外资长驱直入,并利用国内政策空间来进行国内经济管理”。
第三,资本回报率总是高于经济增长率的缺陷。
法国经济学家托马斯·皮凯蒂在《21世纪资本论》一书中,将世界经济分成两个基本要素:资本和劳动力,两者都被用于生产并分享产出的收益。他用详尽的数据论证了贫富差距是资本主义的固有现象,因为资本回报率总是高于经济增长率,原因在于大多数国家的顶层收入者的税收已经变为(或很快变为)累退的。例如法国,2010年整个税收的平均税率随着收入等级上升是下降的:收入底层的50%人口的税率为40%—45%,而收入顶层的0.1%人口的税率只有35%。这种现象在美国也同样突出,以至于美国少数富豪主动要求对其增税。2019年6月,包括乔治·索罗斯在内的19名美国亿万富翁联署向两党总统参选人发公开信,呼吁向最富有的0.1%的美国富豪适度征收“富人税”。信中还援引经济研究人员的估计称,(按照当前的税率)美国前0.1%的富豪缴纳的税仅占其财富的3.2%,但收入最低的99%的美国民众所缴纳的税却高达7.2%。出现这种怪象的原因之一就是资本自由流动导致全球范围的竞次(race to the bottom)税收政策。按理说,从全球化和技术进步中获益越多者,就越应该对其带来的社会扰动负责,即一国越开放,就越需要企业贡献更多的累进所得税,用来“提供更好的调整性援助、更坚固的保障措施以及更好的宏观经济管理,使开放的收益和成本被更公平地分享”。但现实却是,在当前资本自由流动的世界经济中,国家间的税收竞争使各国不得不采用降低企业税收的方法来设法留住资本。以特朗普政府实施的新一轮《减税和就业法案2017》(TCJA)政策为例,根据美国税务政策中心(TPC)测算,TCJA的实施将在未来十年为美国企业减少应缴税额2.77万亿美元。同样原因,国际市场竞争也让很多国家失去了干预科技进步进程的能力。比尔·盖茨在几年前就提出,应该对代替人类工作的机器人收税,收缴的税款用于工人的技能培训或教育用途。但目前没有哪个国家敢单独踏出这一步,相反,各国不仅不干预,反而通过各种激励政策来加速这一进程以避免落后。另外,跨国公司和各国富豪还可以通过转移定价或寻求避税天堂的方式在全球实现税负最小化。
因此,资本主导的经济全球化必然带来全球范围的两极分化。市场逻辑的前两个缺陷往往更多导致发达国家和发展中国家之间的差距拉大。而第三个缺陷则会在全球范围内孳生资本和劳动者之间的断层线,即靠资本收入和靠劳动收入差距的不断扩大。斯蒂格利茨在《不平等的代价》一书中,详细分析了造成美国社会不平等加剧的各种原因,其中全球化和技术进步作为市场力量,确实能带来劳动力市场的两极分化从而造成不平等的后果。据美国有线电视新闻网报道,自 2000年以来,美国大约减少了500万个制造业工作岗位,其中约13%的工作岗位流失源自贸易活动,87%的工作岗位流失源自机器人和自动化。这就是无情的市场力量!未来,这种分化将更加严重。2010年,美国的农业人口只剩2%,工业人口20%,而78%的人都是教师、医生、网页设计师等服务从业人员。随着人工智能时代的到来,当机械算法在教书、诊断病情和设计方面比人类更在行的时候,人类还能做什么呢?过去和现在,机器正在替代发达国家的中等收入、中等教育、中等技能的劳动者,这些人成为美国主导的全球化和科技进步的牺牲品。未来,随着技术进步带来的自动化成本进一步降低,传统劳动密集型的制造业都将变得更资本和技术密集,低收入工作也将被大量替代,廉价劳动力将不再是一种竞争优势。根据麦肯锡的研究,中等范围的自动化程度可能替代发达国家1/4的劳动力,印度和中国则分别为9%和16%。随着智能化、自动化进一步发展,全球范围内将会产生大量尤瓦尔·赫拉利所称的“无用阶级”。而作为流动性最强的要素,资本无论以何种形式存在,其所有者都是全球化的最大获益者,根本原因就在于这些国家的税收制度设计保证了“资本收益率大大超过经济增长率”,现有国际经贸规则体系主导下的全球化产生的分化作用已不容质疑。
(三)现有国际经贸规则的合法性正受到普遍质疑
如前所述,推动国际经贸规则形成的动力,从本质上说来自资本逐利的本性。在这种动力机制下形成的国际经贸规则显然对那些能为全球服务的要素和部门有利,而那些不具有国际竞争力的要素和部门则会受到开放带来的冲击。这种冲击无所不在。在发达国家,那些技术含量不高的行业、部门、地区、工人,其中也包括一些白领,会受到来自发展中国家的低收入、低成本竞争,他们的处境每况愈下。在发展中国家,那些得不到资本和技术的行业、部门、地区、劳动者,他们的境况也长期得不到改善。市场(资本)导向的国际经贸规则在强化资本和技术拥有者、支配者的市场权力的同时,进一步拉大了国家之间以及国内的贫富差距,也带来了世界经济的不稳定。这些矛盾和问题不断积累,促使人们重新思考现有国际经贸规则的合法性问题,即一个国家是不是越开放就越好。
支持自由贸易(开放)政策的经济学家们用各种理论和模型论证了贸易对所有参与国家有利的结论,但不可否认,贸易会带来收入的重新分配效应,即贸易一定会产生获益者和受损者两个群体。相关国际政治经济学理论也具体解释了贸易、汇率等公共政策对国内不同行为体收益分配的影响。美国经济学家罗德里克专门就此做过一个量化计算:在美国这样一个经济体,如果贸易完全自由化的话,每获得1美元的贸易“净”效益就要对50美元的收入进行重新分配,“这就好像是如果我们要把51元给亚当,却要从大卫那里拿来50元。”当贸易引起重大的收入分配问题时,有一个很重要的合法性问题就出现了:当有些人因为贸易而成为赢家时,那些因为贸易而输的人是否活该呢?尤其当这些人都是低收入或其他没有社会安全网保护的弱势群体时,贸易的合法性和适用性往往会被打上一个问号。随着贸易变得越来越自由,废除贸易壁垒的经济效益变得越来越小,而政治和社会成本却越来越大。因此,自由贸易的最后几步特别难走,因为会带来很大的混乱,总体效益却寥寥无几,这是贸易经济的内在规律。这种混乱(包括由其他原因如移民引致的混乱)导致全球化发展到一定阶段后就会受到各国国内政治的制约。当前美国单边主义、保护主义政策倾向的背后有着非常朴素的经济和政治基础,体现的正是美国国内出现的发展断层线的外溢效应。
在美国,1%与99%人口之间的收入分化已经到了不能容忍的地步。1978—2015年,美国人均实际收入增加59%,收入最高的10%人群人均实际收入增加1.15倍,收入最高的1%人群人均实际收入增加2.0倍,而收入最低的50%人群人均实际收入下降1%。美国少数高收入群体收入快速增长的同时,大量中低收入人群的收入却在下降。高度不平等导致了当前美国经济的低效率和低生产率。更为严重的是,收入和财富不平等急剧扩大的趋势以及权力的过分集中,导致美国的中产阶级被挖空,社会流动性停滞,精英与民众、贫与富、传统当地人与外来移民以及精英阶层内部的分裂进一步加剧,给美国造成了严重的经济、政治和社会后果,即拉詹所称的第三条“断层线”。这一断层线正在对美国国内政治和政策议程产生重大影响。正如曼斯菲尔德和米尔纳指出:“否决者在所有形式的政体中都存在。即使在非民主国家中,国内政治也很少是只有单一决策者的、对领导人没有限制的纯粹等级制。具有不同偏好的国内集团如果掌握否决权就会为影响政策而相互竞争。”从选举政治来说,奉行“美国优先”的特朗普上台是有民意基础的,被全球化抛弃的“铁锈地带”——美国中西部工业衰退地区就是其票仓重地。因此,罗德里克在另一本著作中认为,“贸易开放得以维持并逐渐占据主导地位,更多靠的是国内政治而非关贸总协定的规则。”
因此,以往反全球化运动的主要内容是针对发达国家在政治、经济、环保等领域对发展中国家所实施的非正义政策和行为,而当前反全球化运动在内容上主要表现为发达国家反对发展中国家和不发达国家利用西方资本“搭便车”而获利,反对跨国资本逃离造成发达国家的产业空心化和工人失业,反对移民、难民潮,以及由此滋生的恐怖主义给西方基督教传统文化带来的冲击等等。今天,反全球化的根源在于美英等发达资本主义国家的非精英阶层对现有被资本完全掌控的全球化体系的极度不满。早在2000年,罗德里克教授就提出了“世界经济中的政治困境”,即所谓的不可能三角理论:一个国家不可能在世界经济中同时实现超级全球化、国家主权和民主政治。世界“任何一个经济和政治制度,在它们扩张的同时也造就了反对它们自身的力量,这反对的力量会消减它们继续下去的合理性”。
三、国家逻辑中的全球化与“脱钩断层线”
在国际体系层面,国家逻辑以国家利益为导向,追求国家的竞争力和财富(或称整体福利)最大化。为此,各国要根据自身在国际分工体系中地位和优势的变化,来决定是否开放以及对谁开放和怎样开放。事实上,在全球化发展的过程中,不管是发达国家还是发展中国家,都有可能利用关税、生产补贴和其他保护主义政策工具(或称产业政策)来干预国内经济,以达到增进国家整体福利的目的。全球化发展需要国际规则作为保障,但由于没有全球政府,能提供国际规则这种公共产品的国家不多,金德尔伯格认为这样的国家必须具备“霸权国家的所有属性”,小国则缺少提供全球公共产品的动力。正因如此,国际经贸规则的历史演变毫无例外都是由主要大国推动的。如今,中美之间产生的“脱钩断层线”,正是大国竞争在国际经贸规则领域的集中体现。
(一)两大优势是美国制定国际经贸规则的霸权基础
在资本主义原始积累时期,主要资本主义国家依靠武力征服,不仅从殖民地和半殖民地掠夺了大量财富,还直接导致了殖民地和半殖民地国家某些工业的衰亡。血腥的资本原始积累为发达资本主义国家奠定了先发优势,后进国家经济发展所必需的资金、技术、人才和市场都被发达资本主义国家所垄断。因此,资本主义发展初期的列强国家依靠武力迫使殖民地、半殖民地国家与其形成了经济依附关系,使其在世界经济体系中同时拥有市场性和制度性权力,且两者又相互强化。二战后,随着发展中国家纷纷获得政治独立,以及经济全球化和区域一体化向纵深发展,各国之间基于市场经济形成了不对称的经济依赖关系。基于这种依赖关系,阿姆斯特朗于20世纪80年代提出了“经济依赖是国际权力的基础”的观点。基欧汉和奈则进一步提出了以敏感性和脆弱性为核心内容的“复合相互依赖”学说,认为相互依赖是多领域、多渠道、多层次的。在复合相互依赖的条件下,国际关系中起决定作用的已经不是国家所拥有的武力,而是国家间经济、科技乃至文化的相互影响和依赖,这种依赖正在成为国际权力的源泉。劣势方的经济主权会受到限制和挤压,而优势方的经济主权则会被放大并转化为国际政治权力,也就是制定国际经济制度的权力(即市场性权力+国家主权=制度性权力)。二战以来美国在市场和科技领域的压倒性优势,毫无疑问为自己创造了不对称依赖所带来的国际权力。更为重要的是,规则本身意味着合作,合作则意味着必须给参与各方带来共赢的结果,这两大优势也为各方参与相应规则提供了收益。
市场规模优势解决了合作者的收益问题。在相互依赖的世界经济中,越能为他国提供市场的国家就越具有国际权力。市场规模在国际经济规则博弈过程中的作用非常简单:要么接受我的规则,要么退出我的市场。因此,市场规模就是经贸规则谈判中的筹码,规模越大,筹码越多。历史经验也充分证明,谁能给世界提供持续、稳定的大市场,谁就是国际经贸规则的书写者。例如,19世纪英国的贸易自由化政策通过签订贸易条约和关税协定而扩大到其他国家,其中最重要的进展是1860年的《英法条约》。根据该条约,英国同意废除所有针对法国的优势制成品(如花边、麻纱手绢、地毯、丝织品和披巾等奢侈品)的关税,并降低白兰地和葡萄酒的进口关税,从中法国获利最大。法国也因此降低了英国煤炭、焦炭、条铁、生铁、钢、机器、工具、纱线、大麻及亚麻制品的关税。这个条约标志着欧洲保护主义堡垒被英国攻克。二战后的美国也同样依托国内巨大的市场,向全球推行自由贸易政策,尤其推动了关税与贸易总协定的八轮谈判,大大降低了世界关税水平。当然,市场规模优势也强化了美国制裁(惩罚)其他国家的能力。
科技优势解决了主导者的收益问题。如果说市场规模从需求侧反映了主导国对世界经济的影响力,那么科技优势(主要就是产业的国际竞争力)则从供给侧反映了主导国在国际分工体系中的优势地位及其对世界经济的引领力。世界经济的正常运转离不开相应的规则,只有规则统一才能促进商品与生产要素的跨国流动,提高国际分工水平,从而优化全球资源配置、改善全球福利。这一点对所有参与经济全球化的国家都适用,因此规则是一种具有正外部性的国际公共产品。领先的科技优势和国际竞争力可以使主导国在国际产业竞争中立于不败之地,并由此获得主导规则制定权所带来的额外经济收益。正是这种规则非中性所带来的额外收益,才使得越具有国际竞争力的国家越有动力去推动制定有利于其产业发展的国际经贸规则。二战以来,美国根据本国产业竞争优势的演变,相继推动了工业制成品贸易自由化、金融自由化以及服务贸易自由化等相关规则制定进程,通过主导并控制这一进程,美国在国际贸易、投资、金融等领域获取了巨大收益,即规则的“霸权收益”。今天,由于数字经济和数字贸易对美国经济至关重要,且美国在信息技术方面具有绝对领先的优势,因此美国认定“确保自由和开放的互联网”为其重点政策,同时也在多边、双边及诸边协定中不遗余力地推动建立符合美国利益的数字贸易规则。
上述两大优势为美国奠定了经济霸权的基础,使其能够通过开放(让渡)自己的市场来促动其他国家接受其国内规则,从而为其国内优势产业顺利打开其他国家的市场大门。
(二)中国快速发展和崛起正在削弱美国的霸权基础
霸权稳定论的相关观点认为,贸易政策与各国在全球体系中的地位直接挂钩。曼斯菲尔德通过历史数据发现,在权力集中度与贸易之间存在一种U形关系:在两者高度集中的体系中——实际上就是霸权体系,政策是最开放的。在权力不对等程度较低的体系中,贸易政策也是最开放的,但主要还取决于各自的政治稳定程度。相反,保护主义或地区主义更容易出现在权力集中的中间层面,因为这时候安全程度是最低的。从构成美国霸权基础的两大优势来看,现在应该就处于这种“中间层面”。
从市场规模来看,美国作为全球市场的地位在不断下降,而中国在不断上升。根据麦肯锡报告,发达国家占全球消费的比重,已经从1995年的81%大幅降低到2017年的62%,预计到2030年将进一步降至49%。其中,北美地区的美国和加拿大将从2017年的31%降至2030年的23%。中国在1995年仅占全球消费的2%,但在2017—2030年间,中国在全球消费中的占比将从10%上升到16%。这组数据说明,中国将从1995—2017年这一阶段的全球工厂慢慢转型为2017—2030年间的全球市场。目前,中国已成为世界第二大货物贸易进口国和服务贸易进口国。根据联合国贸发会数据库的数据计算,2017年中国货物和服务年进口值分别占全球的10.3%和9%,美国则分别是13.4%和10.4%,双方作为世界市场的地位已非常接近。而曾经长期作为世界第二经济大国的日本,其货物进口占世界比重在1974年的峰值为7.2%,当年美国占比为12.8%。按目前中国经济增长速度、人口规模以及开放力度来看,在未来很长一段时间内,中美在进口市场规模方面将会不分伯仲。
从以科技为核心的产业国际竞争力来看,过去中美两国产业优势高度互补,中国在传统制造业和低端价值链环节具有优势,美国在高科技产业和高端价值链环节具有优势,双方在国际分工体系内各取所需、相安无事。但随着中国经济和产业转型升级,尤其在发展战略性新兴产业上加大投入,中美在科技领域的差距逐步缩小,甚至中国在个别领域还取得了领先优势,如高铁、5G、空间站等。根据欧洲智库布鲁盖尔(Bruegel)2017年发布的报告,从专利数量、学术论文发表数量以及研发投入这些衡量创新的指标来看,中国都在不断缩小与美国的差距。另外一份由中国科学院科技战略咨询研究院、中国科学院文献情报中心和科睿唯安(Clarivate Analytics)共同发布的《2016研究前沿》报告显示,中国在数学、计算机科学和工程以及化学与材料科学领域的贡献度、引领度以及卓越前沿表现视角上均超过美国而走在世界前列。在农业、植物学和动物学、物理、生态与环境科学以及生物科学等领域,中国也都有若干前沿研究跻身世界先进行列。根据日本经济新闻中文版报道,日本文部科学省下属的科学技术振兴机构实施的调查也显示出与《2016研究前沿》类似的结果,即中国在计算机科学与数学、化学、材料科学、工学四个领域排在首位,美国在物理学、环境与地球科学、基础生命科学、临床医学四个领域排在第一。美国学者艾利森也在其著作中详细论证了中国在STEM领域已经成为全球型的竞争者,且在某种程度上,中国的表现超过了美国。可以说,在新一轮以数字技术、物理技术和生物技术有机融合所引领的第四次工业革命中,中国正迎头赶上并展现出强大的竞争力,尽管与世界科技强国还存在差距,但所取得的成就已经使之成为变革世界的重要力量。
正是上述两大优势的变化使原有国际经贸规则体系的动力发生变化。一方面,经济霸权衰退从而对全球经济治理体系驾驭能力弱化,使美国摇身变为现有规则体系的破坏者,特朗普通过“以退为进”、“先破后立”和“由内而外”三大战略正在重塑全球经贸政策。另一方面,作为全球第二大经济体的中国则在努力通过扩大开放来维持一个开放型的世界经济,避免出现所谓的“金德尔伯格陷阱”。
(三)美国意图构建防范中国的国际经贸规则体系
在美国之前,霸权国维系霸权的方式通常是分别直接针对各对象国采取单边控制,世界霸权以霸主与诸多国家之间的双边关系集合方式体现。二战后,美国更多通过多边渠道建立相互交织的规则网络对体系内国家进行间接控制,因此,美国是多边主义的缔造者。但随着“中心”地位在多边贸易体系中变得越来越难以维系,美国开始重新调整运用国际规则的战略目标和手段:从注重追求相对经济收益的正和博弈逐渐向以权力竞争和巩固相对国际影响力为目标的零和博弈转变,主导国际组织和规则的主要形式由“全球模式”转型为“俱乐部模式”,成员参与方式则由基于多元化的鼓励加入转变为根据美国的需求有条件准入。特朗普更是将成员参与方式推向极致,即从奥巴马时代的区域化(俱乐部模式)退回到传统霸权时代的“双边关系集合方式”,其目标就是重新构建起一个符合美国(尤其资本)利益的全球经贸规则体系。被视为战略竞争对手的中国,则是美国在新规则体系构建中的主要防范与遏制对象。
首先,美国通过“以实力为基础”的单边主义对抗多边主义,意在要么使中国受益良多的多边贸易体系瘫痪,要么使多边贸易规则体系按照美国意图进行改革。特朗普上台以来,美国依据国内法多次发起“201”、“232”、“301”等一系列单边调查,并据此采取加征关税措施,严重违反了世界贸易组织最基本、核心的最惠国待遇、关税约束等规则。这种单边主义、保护主义行为不仅损害了中国和其他成员的利益,更损害了世界贸易组织及其争端解决机制的权威性,使多边贸易体制和国际贸易秩序面临险境。与此同时,通过抨击、指责WTO“对美国不公平”、“让美国吃了大亏”,特朗普政府提出了“美国优先”的四条改革建议,并威胁如果改革不能令其满意,美国就要退出WTO。细究其改革建议,其中第1条就是要求WTO解决非市场经济的挑战,明显是针对中国的,第3、4条基本上也是针对包括中国在内的发展中国家的,而最关键的第2条关于“WTO争端解决必须充分尊重成员的主权政策选择”的建议,实际上就是要摘掉“WTO皇冠上的明珠”,没有这一条WTO将黯然失色。这与其阻止上诉机构大法官的甄选和任命使其濒于瘫痪的意图也是一致的。美国针对WTO的一系列行为给多边贸易体系带来了巨大的体制风险,同时也为美国利用自身实力通过双边协议争取美国利益创造了条件。
其次,以“双边关系集合方式”排斥中国。特朗普上台伊始就相继宣布退出TPP、NAFTA这两大曾经由美国主导的区域贸易协定,强势推进与墨西哥、加拿大以及日本、欧盟等主要经济体的双边经贸谈判。在谈判的同时,特朗普政府还依据国内法对全球主要贸易伙伴发起各种调查,这种严重违反WTO规则的做法从本质上来说也是给其双边谈判争取筹码。目前,美国通过美墨和美加两个双边协定,成功将NAFTA更名为USMCA,其中还有专门针对中国的“毒丸”条款。如果“毒丸”条款蔓延至美国与欧盟、日本等主要贸易伙伴的双边协定中,那么美国就可以借此建立起一个排除中国的“双边关系集合体”,相当于一个没有中国的“新WTO”。在这个“新WTO”里,美国既可以实现在旧WTO里难以推动的“零关税、零壁垒、零补贴”等规则,又可以通过新规则体系来孤立中国以实现遏制中国崛起的目的。
最后,在贸易战高压态势下逼迫中国在谈判桌上就范。自2018年2月中美启动经贸磋商以来,美国始终利用其市场和科技优势,对中国大打关税战和科技战,同时在谈判桌上力压中国接受其不合理的高要价,尤其坚持在协议中写入涉及中国主权事务的强制性要求,遭到中方严正拒绝。2019年6月2日,中国发表《关于中美经贸磋商的中方立场》白皮书,表明中国在重大原则问题上决不退让的态度。中国认为,一国主权和尊严必须得到尊重,双方达成的协议应是平等互利的,双方都应看到并承认国家发展的差异性、阶段性,尊重对方发展道路和基本制度。中国明确的官方立场实际上宣示了中方的谈判底线,即中国不会放弃自己的独立发展权。尽管在G20大阪峰会期间,中美两国元首再度达成共识,要在平等和相互尊重的基础上重启经贸磋商,美方不再对中国产品加征新的关税。但从事后美国又高举关税大棒的做法来看,谈判前景并不乐观。
从中美经贸磋商的背景和过程来看,其难度和复杂程度要远远高于当年的美日经贸磋商。美国的目标很明确,就是要通过经贸磋商一方面从中国捞到更多好处,而真正的醉翁之意却可能是另一方面通过植入相关文本来彻底打掉中国的体制优势,尤其是中国政府掌控本国经济的能力。后者的意图在美国贸易谈判首席代表莱特希泽和白宫贸易顾问纳瓦罗的公开言论中可见一斑。这些美国鹰派代表多次声称,与中国打贸易战确实会让美国民众和企业遭受损失,但这些损失是值得的,因为通过贸易战可以彻底打垮中国。莱特希泽在20世纪80年代就直接参与了美日贸易谈判,通过贸易战逼迫日本签下了在没有贸易战情况下不会签的条款,如完全开放资本账户和金融市场,允许日元大幅度升值等。这些通过双边条约推动的所谓结构性改革,使日本政府基本上失去了控制本国金融市场的能力,日本之后的泡沫经济以及泡沫经济的破灭都与此直接相关。因此,美国表面上是在推行以自己为标杆的“市场经济国家”标准,实质上是利用自己的优势在经济上绞杀赶超国家。
四、两种导向的规则体系正在形成
发展中大国中国的崛起,使前述两条断层线高度重合,中美之间以及发展中国家与发达国家之间的发展权之争日趋激烈。从国内制度来看,同样以市场为基础配置资源、实行公平竞争,却存在资本主导和社会(发展)主导两种不同机制。前者政府不管打着什么旗号,从本质上来说都是为各种形式的资本服务,后者政府则是为全体国民服务,所以必须通过税收和其他杠杆,实现社会二次分配,节制资本、扶助弱势群体,把贫富差距控制在一定范围内。作为全球最大的两个国家,中美之间的规则之争从本质上来说就是制度竞争,或者说是资本导向的美式规则体系与发展导向的中式规则体系之争。竞争的关键就在于一国的体制和政策体系能否在顺应市场力量推动的全球化发展趋势的同时,有效应对其所带来的全球范围的“发展断层线”问题。
(一)资本导向的美式规则体系越来越缺乏发展内涵
发展是人类永恒的主题。无论是国内发展还是国际发展,发展都是一项具有公共产品性质的事业,需要政府投入大量公共资金用于教育、技能培训和各种基础设施建设。但是,美国长期的政策立场始终没有正视发展问题,其根源在于美国主导的经贸规则和制度体系,无论从国内视角还是国际视角来看,都完全被资本利益所裹挟,因此越来越缺乏发展内涵。
从国内视角来看,美国企业领袖和超富群体推动政府所实施的各种减税、扩大垄断和离岸外包,都是为了增加利润,而政府却在巨大的财政赤字压力下无法为国民提供更加安全的社会政策。从里根、小布什、奥巴马、特朗普四届政府的减税效果来看,美国的减税政策带来了财政赤字和政府债务滚雪球般扩张的恶果。2018年美国经济在减税政策刺激下虽然增长了2.9%,但财政收入却下降了0.4%。根据美国国会预算办公室估计,2019财年美国预算赤字将达到9600亿美元,2020财年将突破1万亿美元。到2028年,即使把所有对经济的积极影响都考虑进来,实施TCJA也会给美国增加1.9万亿美元的财政赤字,这无疑会使本就不堪重负的美国财政雪上加霜,美国将更难以应对经济衰退风险。不断恶化的财政状况使美国根本无法解决国内收入不平等加剧所带来的严重社会问题。根据联合国人类发展指数(HDI),1980年美国在有统计的104个国家和地区中排名第2(中国排名第78),2017年,美国在有统计的189个国家和地区中排名第13(中国第86)。与其他发达国家相比,美国的人类发展指数排名在不断倒退。显然,在巨额财政赤字压力下,除非美国转变治理理念,即放弃“资本利益至上”原则,转而向资本更多征税,否则已很难解决国内发展问题,通过打贸易战转嫁国内矛盾的做法更是没有出路。事实上,重视民众直接经验、诉诸常识的逻辑虽然使得民粹政治能够有效动员大众,但无助于长期应对复杂问题,甚至会构成建设新制度的严重阻碍。
从国际视角来看,由于过度追求美国利益最大化,即奉行“美国优先”原则,特朗普政府不仅没有为国际发展做出更多贡献,反而成为国际发展的破坏者。一方面,美国拒不履行国际发展承诺,动辄就违背承诺“退群”(如退出《巴黎气候协定》、联合国教科文组织等)。根据美国智库发布的《全球发展承诺指数(CDI)2018》报告,在世界上最富裕的27个国家中,美国综合排名第23位,而且在对外援助和金融两项指标上直接垫底,美国在帮助贫穷国家民众方面与其超级经济大国地位极不相称。2018年美国对外援助总额仅占其国民总收入(GNI)的0.17%,远低于OECD发展援助委员会(DAC)国家0.31%的总体水平,更是远远达不到1970 年发达国家承诺的0.7%的目标(美国当年达到了0.32%)。美国还是拖欠联合国会费最多的国家,截至2019年1月1日,美国拖欠联合国经常性预算资金3.81亿美元、维和经费7.76亿美元。另一方面,美国多次施压WTO,要求取消一大批发展中成员享受特殊和差别待遇的权利。为了保证本国在促进经济、社会、环境、减贫、就业等全方位发展所需的政策空间,中国等发展中成员与美国围绕各自诉求展开了激烈角力。美国提出的“重新审查中国WTO成员身份”的提案被70个成员一致否决。在2018年亚太经合组织(APEC)领导人峰会上,因各国对美国欲将其WTO改革立场写进领导人宣言的做法分歧严重,峰会未能发表宣言,这在APEC历史上尚属首次。此外,二十国集团(G20)内部也进行着类似博弈。很明显,美国置其他国家发展权利于不顾的做法是不得人心的,正如罗德里克所言,“如果WTO 已经失灵,那是因为贸易规则的手已经伸得太长。一套公正的世界贸易体系会承认经济模式多样性的价值。它应该在这些模式中寻找一条妥协之道,而不是收紧规则。”
(二)“一带一路”正在形成“发展导向”的规则体系
以发展为导向的国际经贸规则体系符合世界经济发展潮流,从本质上来说是对美国主导的资本利益导向的规则体系的有益补充,对弥补世界经济的发展赤字弥足珍贵。“万物得其本者生,百事得其道者成。”目前,中国倡导的“一带一路”正在形成由参与国家“共商、共建、共享”的“发展导向”的规则体系。首先,“一带一路”倡议既有对普遍规则的追求,如贸易投资自由化,又承认普遍规则本身的有限性,因此并不以高度自由化作为各国参与合作的门槛,也不寻求构建统一的合作机制;其次,为了实现共同发展的目标,充分尊重各国发展模式的差异性和发展道路的选择,注重各自发展战略和政策的相互对接和协调;再次,秉承正确义利观,弥补了规则非中性所带来的大小国家利益分配不合理的弊端,政府作用和市场规律并重,避免陷入只讲“利”不讲“义”、资本利益至上的美式规则体系的泥潭;最后,全方位互联互通建设将改变发展中国家在过去全球化进程中被边缘化的局面,提升其应对新全球化挑战的能力,这也是美式规则体系漏掉的重要一环。
当然,任何国际经济合作都需要规则的协调,“发展导向”并不意味着不需要规则。“一带一路”的建设过程就是发展导向的新型国际规则体系的形成过程,这将是一个漫长而曲折的过程,但亚洲基础设施投资银行的成立已经开了一个好头。随着合作的持续推进和不断深化,相关规则和机制化建设正在通过“自下而上”的方式形成。2017年首届“一带一路”国际合作高峰论坛期间,包括中国在内的27国财政部门共同核准了《“一带一路”融资指导原则》,之后有更多国家参与了核准。2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛期间,全球27家大型金融机构签署由中英共同发布的《“一带一路”绿色投资原则》,中国、白俄罗斯、德国、哈萨克斯坦、蒙古、波兰、俄罗斯七国铁路部门签署了《中欧班列运输联合工作组议事规则》。可以预见,未来将有更多互联互通规则从“一带一路”建设中产生。截至2019年4月30日,中国已经与131个国家和30个国际组织签署了187份共建“一带一路”合作文件,并且与日本、法国、加拿大、新加坡、西班牙、荷兰、比利时、意大利、澳大利亚等国家正式签署了第三方市场合作文件。作为美国盟友的西方发达国家能够顶住美国压力签署“一带一路”合作文件,说明一些西方国家愿意尝试走一条新的发展路径。
概言之,以规则为基础的国际秩序将继续存在,但它将越来越不以西方为中心,两种不同理念主导下的规则体系将并行发展。由于美国视中国和“一带一路”为威胁,尤其是美国在科技创新领域对中国的围堵,很可能使两种本应互补的经贸规则体系走向一定程度的对抗。美国极力推动的“布拉格提案”,就是其试图通过组建“小圈子”推广符合美国利益的5G安全规则、封杀中国5G产品的开端。但世界也很现实,尽管美国一再发出警告和施加压力,要求抵制华为产品,还是有很多国家根据本国利益和发展诉求而选择与华为合作,其中很大一部分来自欧洲。从大国竞争视角来看,两种规则体系的走向实际上就是中美关系的晴雨表。其中,中国是确定的,且“一带一路”也是一个开放合作的平台,但美国是不确定的。如合作,两个规则体系很可能融合。如不合作,则很可能走向更加独立的两个体系,全球秩序将暂时出现停滞,区域秩序将变得更为关键。果真如此,将会加速麦肯锡研究中所提到的区域化进程,未来的国际规则也将更加区域化和碎片化。
五、结 语
当下世界主要国家都面临严峻的国内发展问题,但在全球化时代,这些问题已不仅仅是国内问题,更是全球性问题。无论由谁来主导,未来国际经贸规则体系发展的关键都在于如何弥合全球化的分化作用,具体来说,就是如何在全球化背景下妥善处理资本与劳动力之间的利益不平衡关系。
(一)两种逻辑下的三个解决方案
方案一:将问题归咎于开放,采取保护主义手段收回经济和金融主权。目前,美国与中国大打贸易战的背后就有这种逻辑。但是,保护主义只能保护经济中相对不发达部门的利益,却非繁荣的源泉和财富的创造者。历史经验表明,想通过保护主义来显著改善民众生活的国家往往终将大失所望。保护主义不仅不能解决美国国内严重分化的问题,反而会加剧其分化。例如,美国对中国商品加征关税,会大大提高进口商品价格,受影响最大的恰恰是对价格较为敏感的中低收入家庭,而非高收入家庭,同时受损的还有全球价值链上的企业和被中国反制的行业或部门。根据世界贸易伙伴公司(Trade Partnership Worldwide)最新报告,美国对2500亿美元的中国输美产品征收25%的关税,将导致美国一次性损失93.5万个就业岗位,家庭(以四口之家为计)每年支出增加767美元。如果将剩下的3200亿美元中国对美出口一并征收25%关税,将导致美国一次性损失216万个就业岗位,家庭每年支出增加2294美元。除了上述损失,保护主义也解决不了因资本收益率远高于经济增长率而导致的不平等或财富积累到越来越少的人手中的问题。
方案二:将问题归咎于资本自由化,对资本进行管制。管制有两种方式:一种是对资本流动进行管制,尤其资本流出是管制核心(也是保护);另一种则是允许资本自由流动,但对资本加征税收。从政策效果来看,前者有成功的例子,如中国之前的经验,但随着中国继续深度参与全球化进程,这种管制很难持续。后者在英美国家也曾有过较为成功的经验。20世纪30年代到70年代,英美曾经爆发出对平等的巨大热情,个人所得税的最高税率达到了80%—90%。这一时期美国的收入不平等也降到最低谷:收入最高的10%人群占有美国国民收入的30%—35%,这个时期也被保罗·克鲁格曼称为“我们所钟爱的美国”。但之后美国先驱们的平等思想很快被淡忘,个人所得税的最高税率从1930—1980年的80%—90%降至1980—2010年的30%—40%。较低的所得税最高税率也完全改变了高管薪酬的决定方式,之前加薪的80%—90%交给政府,而现在则完全不同。这也是自20世纪80年代以来英美高管薪酬大幅提升的重要原因。2010年美国收入最高的10%人群的收入占国民收入的比重上升到47%左右。由于存在全球范围的竞次效应,在企业所得税方面也鲜有进展。比尔·盖茨提出的“机器人税”概念,目前只有韩国实施,而且还不是真正意义上的征税,只是降低了大量采用机器人公司的税收优惠而已。更多国家则担心落后掉队而不敢尝试。根据皮凯蒂计算,针对年收入超过50万或100万美元的人群征收80%的所得税,不仅不会降低美国的经济增长,而且实际上可以合理限制经济上的无效(甚至有害)行为,更广泛地分配增长果实。但正如很多观察家注意到的,美国的政治进程已经被1%的人俘获,寡头政治风险正在导致这种伸手可及的社会和财政政策离普通人越来越远,经济和金融精英在维护自身利益时往往会选择混淆其自身利益和大众利益。
方案三:将问题归咎于资本自由化,在全球征收“累进资本税”或“机器人税”。这是一个几近于乌托邦的理想方案。这种制度设计的优点是既能保持经济的开放性,又能有效规范全球经济,并且公平地在国家之间以及一国内部分配利益。因此,从情理上来说,只有包含这种元素的21世纪经贸规则才能为全球化的包容性发展提供制度保障。否则,世界经济很有可能遇到各种形式的保护主义,但保护主义政策不但不会成功,反而容易导致国际紧张局势。目前推行这种制度仍存在很大难度,主要障碍是这种制度本身的导向与资本利益导向的现有规则体系相悖。所幸,目前以发展导向的国际经贸规则体系正在成形,那些愿意朝着这个方向前进的国家很可能从区域(如在欧洲或东亚)合作中去逐步寻求改善。例如,面对数字经济对于传统税收制度的冲击,法国正在努力通过推行数字服务税促使达成全球共识,从而实现更为公正有效的税收制度。目前,英国、西班牙、意大利、奥地利、比利时等国已纷纷推进出台相关法案,呼应法国的倡议。将资本与劳动力之间的不平衡关系纳入国际合作议程或已现熹微。
上述三个方案对目前的中国来说显然都不是最佳方案。首先,保护主义肯定不是最佳选项,因为中国仍需要国际市场和国外要素来支撑实现高质量发展目标。其次,对资本征税这一选项,实际上对很多发达国家(尤其美国)解决发展不平衡的问题很对路子(事实上在一些北欧国家也很成功),但对同时面临发展不充分不平衡问题的中国来说,尤其在当前内外环境下不符合中国自身发展的需要。对于第三个方案,则需要更有效的全球治理,中国目前还不具备能力向全球推行这样一种国际合作议程,但不妨在区域合作中加以尝试。
(二)中国的制度优势和发展视角
在使所有人受益方面,全球化对任何国家来说都是严峻挑战,越来越开放的中国也概莫能外。毋庸讳言,如果没有很好的解决方案,中国也会重蹈美国覆辙。改革开放前,我们虽穷,但至少公平。如今,我们稍富了(比美国还差得远),但不平等现象却已接近美国,这是个极危险的信号!当然,“服务全球利益的最佳方式是在真正起作用的政治制度内行事,即在国境之内的制度下履行我们的责任。”目前西方国家的财政困境以及由此导致的社会政策缺位,虽与全球化有关,但本质上仍是其国内治理的失败,是长期奉行“资本利益至上主义”的必然结果。中国在扩大对外开放的同时,应力避西方困境。
一方面,要进一步发挥中国的制度优势。规则之争,本质上就是各国的制度之争。过去四十年中国改革开放的伟大成就,就是在现有制度下取得的,如果换一种制度,则很可能出现另一个俄罗斯。与此同时,今天的中国还在努力扩大对外开放并向国际社会提供公共产品,因此我们比任何时候都需要进一步发挥制度优势,确保社会主义市场经济在获得市场效率、成功转型的同时避免市场内在缺陷带来严重的社会后果。更开放的市场需要的是更大的社会安全网。对此,中美两国实际上面临的是同一张问卷,关键在于谁能够答得更好。对美国来说,答案也许只能寄希望于2020年的选举了。
相较而言,在应对全球化扰动方面,中国的制度是有天然优势的。比如,当前大规模减税降费提振实体经济的做法,再加上社保缴费负担,全年将产生近2万亿元的财政缺口。这个在西方绝无可能弥补的缺口,在中国则可以通过“增加特定国有金融机构和央企上缴利润”等方法来平衡,实现企业减税降费与财政可持续性兼容的良好局面,这就是中国制度的优越性。尽管还有这样那样的问题需要解决,但必须承认,无论在过去还是将来,国企的存在为中国对外开放构筑了坚实的保障网。在全球化时代,私人资本向外转移是很难控制的(前一阵就有外媒曝光中国富豪向外转移巨额资产),但只要国企在,中国实体经济就不会被掏空。这也是国家领导人提出“必须理直气壮做强做优做大”国有企业的原因所在,因为“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量”。因此,中国需要做的就是对内尽可能做好自己的事,在以更大勇气深化改革扩大开放的同时,注重发挥社会主义制度的优越性,为国民提供更加安全的社会政策,切实完善收入分配体系和社会保障体系,提高中低收入阶层的可支配收入,推动居民消费升级,以充分释放内需市场的潜力(内需也是中国应对美国对华贸易战的最大保障)。重点是要坚定不移深化国有企业改革,着力创新体制机制,加快建立现代企业制度,发挥国有企业各类人才积极性、主动性、创造性,激发各类要素活力。同时,还要加强监管、改进领导,坚决防止国有资产流失。当然,做大做强做优国有企业,并不意味着民营经济就不重要了,相反,要更好发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,就必须在改革国有企业的同时大力发展民营经济,使国有经济与民营经济共荣共进,在各自适宜发展的领域发挥作用。正因如此,落实“竞争中立”原则、使不同市场主体能够公平竞争也很关键,这一点对中国参与国际经贸规则构建尤为重要。
另一方面,要积极参与全球治理,推动全球化朝着更加包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。尤其要“坚持发展导向……在讨论制定贸易和投资、知识产权保护、数字经济等各领域政策和规则时应该有明确的发展视角,为各国营造共同的发展机遇和空间,为世界经济增长提供强劲动力和稳定环境”。所谓发展视角,就是无论是在讨论WTO、APEC等国际组织的改革方向,还是在推进区域和双边经贸合作,都应对发展中成员的关注与诉求给予充分考虑,以各经济体的发展水平来区分权利和责任,为推动普惠发展而改善和创新规则。展望未来,面对新工业革命可能加剧全球不平衡发展的问题,中国更应该坚定与发展中国家站在一起,扩大发展中国家参与度,确保发展中国家的“特殊和差别化待遇”在国际经贸规则体系中得到保障。
(本文转自:《外交评论》2019年第5期)
作者简介:
竺彩华,商务部国际贸易经济合作研究院教授。
本期责任编辑:张馨